中共二十大後軍委的任務、更替及黨軍關係走向

賴顗任
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中共將在本月二十大選出新一屆中央委員會,並在23日中委會第一次全體會議中,完成新一輪中央軍事委員會的任命。作為共軍最高領導層,軍委成員常被解讀為中共未來國防政策與軍事戰略規劃的優序。軍委組成一定程度傳達了共軍往後五至十年的發展傾向訊號,名單的預測必然成為外界焦點之一。

圖片來源:路透社/達志影像

共軍改革使各大軍頭從「通通有獎」到「通通降層」

共軍於2015年訂定「軍委管總」原則,以呼應早已入「憲」但常被削弱的「軍委主席負責制」。「軍委管總」使習近平能實際以三條線統管共軍整體,分別是軍委領導各部機關主持日常工作、以及軍委領導各戰區機關主持備戰打仗工作、軍委領導各軍兵種司令部主持建軍發展工作,也就是所謂的「軍委管總、戰區主戰、軍種主建」。

目前,軍委主席權威地位已獲得確立,但共軍將階軍官仍有制度紊亂的問題。為理順指揮鏈關係,下一步即是對將官層級進行更加細緻化的設計,其路徑有二:

首先,軍改前的四總部(總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部)及各軍種司令,常因資源劃分互生扞格,部門均勢與軍種平衡問題極大箝制了軍隊效能。2017年十九大後,軍種及戰區司令全數退出軍委會,由國防部長、軍委聯合參謀部參謀長、軍委政治工作部主任及軍委紀律檢查委員會書記等四位上將擔任軍委委員,以通通降層(all downgrades)而非「通通有獎」(all awards),來解決資源爭奪的矛盾。

其次,則是處理長久以來共軍軍官「職銜不對等」問題。2019年所發布「關於先行調整軍級以上軍官軍銜晉升有關政策的通知」中,以軍銜主導等級制度,明確少、中、上將軍銜對接軍級、副戰區級及正戰區級職務,消弭過去「正戰區級中將」或「正師級少將」等混淆指揮鏈的問題。上將層級自上而下始形成「軍委副主席—軍委委員-正戰區級」的有序格局。

軍委會的任務是貫徹習思想的「強軍夢工作小組」

上述改革,使共軍領導層得以遵文人領軍、按級晉升的森嚴制度。十九大後的軍委會既非如美國參謀長聯席會議(JCS)的「作戰中心」功能,也非既往江、胡時代供四總部及各軍種議價、圈劃軍費的「資源協調平台」性質,而是「強軍夢工作小組」——其任務是矢命貫徹習近平強軍夢「聽黨指揮、能打勝仗、作風優良」三大工作主軸。

習近平2012年上任後,多次在內部會議強調「聽黨指揮、能打勝仗、作風優良」三大目標,並在2013年十二屆人大會議中,將此等目標定性為「黨在新形勢下的強軍目標」,成為習時期「強軍夢」的主要內涵。

分工上,由聯合參謀部主管作戰訓練工作、政治工作部統管思想教育與黨組建設、紀檢委負責紀律審查事務,三條工作線從軍委會垂直貫穿各級部隊。

是以軍委會的「參、政、紀」分工體制,構築共軍各級部隊編裝調整的「頂層設計」。近年的編裝革新,提供外界觀察強軍夢分工體制一個清晰視角:各軍種司令部及戰區機關的參謀長、政治工作部主任及紀委書記,均位列單位副職,位階等同副司令,以下各級單位亦是如此。

軍委會除督導三大工作外,主責軍事外交的國防部長亦為軍委會委員之一。中共防長兼任國務委員,對外從事戰略溝通;對內則代表軍委會與國務院進行軍政協調。防長是唯一非政治局委員卻享有副國級待遇的軍委成員,名列中共「黨與國家領導人」行列,軍委會實際排名第四,僅次正副主席。

哪些人將競逐軍委會成員?

從上述軍委會任務與組成判斷,二十大軍委若仍無文人副主席的增補,結構將保持現狀不變,仍由兩個副主席、國防部長、軍委聯參部參謀長、軍委政工部主任及軍委紀檢委書記等六名現役上將組成。目前,除軍委會成員外,共軍現役上將計有30名,能夠競逐這些職缺的人,須遵循「黨、軍職的差序晉升」及「年齡限制」兩項條件。

資料來源:作者整理自公開資訊

共軍軍官培育制度趨於完善,高階職務尤其受到嚴格的差序晉升規範,幾乎不存在越級拔擢的可能。因軍委副主席高於軍委委員,並兼任政治局委員,副主席候選者必須是現任軍委委員;至於略高於正部級的軍委委員,則從已擔任中委、中紀委或候委數年者優先選拔。

年齡限制方面,則有幾個關鍵數字須關注:現任軍委副主席及軍委委員,按政治局「七上八下」(67歲仍可留任,68歲必須退休)默契去留;其餘上將則依《現役軍官法》規定,65歲屆齡退役、未滿65歲但正戰區級任滿8年未晉升為軍委委員者,也需屆年調整職務(但未退出現役)。

如果二十大依循上述規則運作,則軍委會將是:一、屆滿68歲者不再續任;二、排除二十大黨代表未當選的何衛東、乙曉光、丁來杭及高津等四人;三、排除十九大未具中委、中紀委及候委資格者。經過濾,具備競逐副主席資格者僅剩苗華及張升民2人,競爭軍委委員資格者有12人。

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軍委副主席由苗華、張升民晉任

儘管目前多數分析並不看好苗華及張升民順勢接任副主席,然而,僅因不符軍種慣例(均非陸軍)與軍政分工(均為政工)的歷史軌跡,而破壞差序甄補模式的可能性並不大。

《人大組織法》2021年3月修法後,第31及32條賦予了軍委主席在人大閉會期間更動軍委成員的權力,軍委會補選不再需要等到每年兩會,而只要百餘位人大常委行使決定權即可。此即呼應習近平對共軍軍官進行「前慢、後快、中間穩」(基層軍官緩步歷練,中階軍官穩定發展,高層軍官加速流動)的改革,填補因將官的高流動率無法配合軍委改選期程的協調性問題。

因此本文認為,中共必然在二十大一中全會依規拔擢苗、張成為軍委副主席,惟考量到雙政工副主席的同質性問題,後續可能情形有二:一、穩字當頭,完成本次任期;二、為響應「後快」政策,可能在二中全會甚至之前進行增補,讓屆齡的苗華圓滿退役,並由具軍事專業的軍委委員升任副主席,以求軍政平衡。

國防部長由鄭和出任

至於位列「黨與國家領導人」的國務委員兼國防部長,本文認為,由現任國防大學政委鄭和接任的可能性較高,此可透過正式因素與非正式因素兩者分析:

正式因素上,由於副國級待遇的特殊性,中共自改革開放至今,防長並無期中改選的情形,故此職務一般由資深將領出任,屆齡則退役。現年64歲的鄭和,正戰區職資歷與何平、李尚福、李橋銘及楊學軍等人同達5年,是共軍最資深的上將之一,對目前缺乏連任軍委可選的狀況而言,無非是最適選擇。

此外,考量防長一職向來由陸軍軍事將領出任慣例(何平是政工)、學者軍官的升遷天花板(楊學軍是學術背景出身),以及排除遭西方國家制裁的將領(李尚福現遭美國制裁)後,僅剩李橋銘與鄭和兩個可能人選。

非正式因素方面,鄭和曾兩度赴蘇聯求學,並先後擔任總參軍訓部部長、軍事科學院院長及國防大學校長與政委。海外留學、教育訓練及「軍政兼通」經歷,對主責軍事外交的防長一職具有相當加分效果。

另外,眾所周知,習近平在人事佈局上有優先考量工作舊識的風格,那麼鄭和則不失為一合適人選。鄭和的基層軍旅生涯,幾乎都在南京軍區第31集團軍歷練。31軍被視為習的嫡系部隊,尤以鄭和2002年在福建擔任31軍摩步92旅旅長時,習恰為福建省長兼南京軍區國防動員委員會主任,兩人淵源不言而喻。

另一個值得但鮮少被注意之處,是2021年9月,鄭和從國防大學校長轉任政委的安排。從軍事專業的視角而論,共軍旅級以上軍政幹部鮮少交流佔缺,遑論正戰區級別的高缺;從資源分配的角度觀之,習因「另有重用」而以政工職缺「調節」的機率,遠高於實行「軍政兼通」政策的可能,鄭和轉任政委一舉,更多的是習近平個人的政治考量。

聯合參謀部參謀長由李鳳彪擔任

聯合參謀部參謀長以往由軍事專業出身的陸軍將領出任,具備多戰區、多軍種經驗的李鳳彪後勢看漲。

相較於58歲、僅任職過陸軍司令的劉振立,以及只曾歷練過一個戰區、且今年9月甫接任陸軍司令的李橋銘而言,身具多戰區軍政工作(成都軍區與中部戰區副司令、西部戰區政委)經驗,並受過傳統(空軍空降兵部隊出身)與新質(首任戰略支援部隊司令)部隊洗禮的李鳳彪,更具有競爭優勢。

王建武接任政治工作部主任、徐忠波任紀委書記

與軍事領域的將領比較起來,政工部主任與紀委書記的人選輪廓顯得格外清晰。東部戰區政委何平、南部戰區政委王建武及火箭軍政委徐忠波三人,都是循政治專業發展的政工幹部。另統計數據顯示,1997年以來進入軍委的將領,僅1人超過64歲,這也使現年65歲的何平顯得較無競爭力。王建武曾任政工部副主任、西藏軍區與南部戰區政委,2017年起兼任國務院扶貧開發領導小組副組長。對於視群眾、軍地關係經營為重大任務的政工部而言,具備中央與戰區、政務與軍事部門經驗的王建武接手政工主任,或許是專業化考量下較為理想的安排。

至於紀委書記,則以火箭軍政委徐忠波接任可能性較高。相比同年晉升上將的王春寧、李偉及郭普校而言,徐的歷練顯得較豐富(橫跨兩個戰區及三個軍兵種政委),黨職資歷也較完備(僅徐、王具中委會資格)。值得注意的是,火箭軍政工幹部似乎與紀檢部門關係密切,如火箭軍第一任政委王家勝曾任軍紀委副書記,現任軍紀委書記張升民亦是火箭軍政工幹部出身。

中共黨軍關係趨於穩定,軍委會續朝制度化前進

進入軍事專業化、制度化時代後,軍人干政問題已不如毛、鄧時代嚴重。軍方的態度對黨內權力繼承影響力明顯降低。至於個別將領的政治可靠性問題,相信在習近平勾選上將名單的那一刻,已經獲得解答。

因此,軍委有誰、幾上幾下或誰去誰留,對於中共對外及對臺政策、國防與軍事戰略並不致造成太大衝擊。畢竟,如上所述,軍委會只是貫徹習思想的工作小組。

本文要指出的是,「制度穩定」是日後需持續觀察的焦點,即中共將否破壞其長久致力塑建的現代化軍事制度架構、規範性慣例?數十年來,共軍領導層的更替秩序逐漸穩定,使非正式政治網路(如派系)的影響力大為弱化,也降低軍人干政及政變的風險,黨軍關係獲得較高的穩定程度。

另外,雖從本文羅列的可能人選均齡達64歲,似乎違背年輕化的潮流,但延續制度化與專業化的脈絡,此次未入名單的上將既年輕且經歷豐富,惟因未具黨職條件無法納入。相信在二十大「中委」身份鍍金後前景可期,並將成為共軍2019年底人事改革後晉升上將的第一批軍委班子。

例如同是58歲的東部戰區司令林向陽與南部戰區司令王秀斌,不但都擁有多個戰區經歷,且皆出於31軍,兩人在正式與非正式條件上具有強烈優勢;55歲的空軍司令常丁求及60歲的中部戰區司令吳亞男,皆具備聯參部副參謀長、戰區副司令與軍種部隊的歷練,中央機關、戰區與軍種資歷完備;同為59歲的北部戰區政委劉青松及中部戰區政委徐德清,則從少將開始即被安排多戰區或跨軍種歷練。 儘管中共黨內權鬥看似激烈,但軍隊系統卻自成一格,遠離了中南海「誰上誰下」的紛爭。

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