中國加入DEPA的可能發展與對台灣的影響

李冠樺、歐宜佩
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引言

中國繼2021年9月申請加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP)之後,於11月申請加入《數位經濟夥伴關係協定》(Digital Economy Partnership Agreement,DEPA),再度引發國際關注。

圖片來源:美聯社/達志影像

面對以美國為首持續推動的經貿與科技的圍堵作為,中國除以申請加入CPTPP在傳統經貿領域正面迎戰外,參與特定功能協定如DEPA則可視為奇兵,尤其在數位經濟將為未來美中競爭的新戰場,中國的加入無疑被解讀為搶占發言權的重要舉措,尤其在美國加速啟動《印太經濟戰略》(內含數位貿易議題)之時,以點破面、突破美國欲將中國標準封鎖在境內的企圖。

對於台灣而言,身為數位時代重要供應夥伴,此種博奕結果將進一步牽動與之相關的終端產品、系統軟體,乃至於關鍵零組件等相關產業發展策略;而隨著在相關最佳實務與技術應用創新的參與及掌握程度,亦將影響既有產業在數位經濟時代的長期競爭力。

中國加入DEPA可能發展,可從一些層面進行觀察

DEPA由新加坡、紐西蘭及智利共同發起,是全球第一份針對數位貿易與數位經濟規範的協定。從新加坡貿易與工業部官網之說明,DEPA目的在於建立數位貿易新方法與合作、促成不同體制在其中之互操作性(Interoperability)、並解決數位化所產生之新問題。

跟傳統貿易協定不同,DEPA的特色在於模組化協議設計,申請國家不必同意全面內容,而可以選擇其中部分模組進行締約,相對具有彈性。目前共十餘個模組,涵蓋促進數位貿易便利化、信賴的數據流動、可信任之數位系統、促進數位經濟之公平參與機會,上述主題之相關技術、規範、與模式的問題處理與創新實現;且著重軟性規範設計,訴求在關鍵領域形成規則及最佳做法的平台,而非進入曠日廢時的正式貿易談判,相對來說,也缺乏傳統貿易協定的約束力。

仔細分析中國參與DEPA的背後的企圖,在中國宣布加入DEPA後,商務部官方表述:「申請加入DEPA,符合中國進一步深化國內改革和擴大高水平對外開放的方向,有助於中國在新發展格局下與各成員加強數字經濟領域合作、促進創新和可持續發展」。故對於中國而言,面對美國為首的圍堵、以及貿易保護再起的新發展格局,以「開放」站在全球化制高點,在本身具有商業實績與產業優勢的數位經濟領域,去影響未來全球規則規範的制定,有助於中國掌握主導優勢。

此外近年中國企業在海外發展模式屢屢受到質疑、但國內產業數位轉型效益最終亦須銜接全球市場,故DEPA所涉及的數位產品、跨境數據流、數據安全與數據創新等議題在未來全球數位經濟戰場顯得格外重要。故參與DEPA制定,一方面加強引導中國企業的海外合規發展、維繫未來中國企業海外數位經濟利益;另一方面,強化數位經濟領域的國際合作與貿易,隱諱地作為中國標準或規範輸出的可能渠道,有助因應美國在數位經濟領域發起的圍堵作為。

再者,從DEPA的角度,如果再高的陳義無法進一步開拓技術創新與市場成長的想像空間,最終只會曲高和寡。以目前三個發起國新加坡、紐西蘭及智利經濟量體較小、在數位科技之涵蓋度亦有限,故DEPA如要被視作未來搶占全球數位經濟發展與創新的重要前哨站,勢必須進一步接納能賦予技術開拓創新或市場想像空間的新血。

就此而言,據中國官方統計2020年其數位經濟規模已達到39.2兆元人民幣,加上隨著中國陸續發布《網路安全法》、《個人資訊保護法》、《數據安全法》等三部涉及數位監管的基礎法律以彰顯其數位主權的同時,如接納中國加入DEPA,除能透過對話了解其具有「中國特色」的數位治理思維,進而加以調和外,更可以賦予未來龐大市場的准入想像。

中國如何抉擇?開放國際參與和國內政權維繫之間的拉扯

由此看來,對於雙方而言,接納中國進入DEPA可謂互蒙其利、水到渠成,但是否真能如此順利?實則不然。對中國來說,加入DEPA可能並非一條平坦之路,甚至需要破釜沉舟進行國內數位經濟規範的修正以契合國際。以中國剛剛生效的《個人資訊保護法》來說,其中跨界數據傳輸規則似乎與DEPA規範有所落差;另外過往常受到外界詬病的監理與數據不透明、以及對外國企業的歧視性待遇,也引發國際對中國加入DEPA的改革決心產生質疑。特別是當涉及到網路主權與國安議題時,對中國將更具挑戰性:

其一,中國很多的數據或網路管制,目的不是保護國內市場,更多在於政權維繫;以目前中共以維穩強化鞏固內部權力來看,中國不易為了商業性國際協定,減少對國內資訊掌控;換言之,很難看到中國為了加入協定而大幅改變對國內的網路監管方式。

其二,DEPA所涉及到的數據跨境流動與數據儲存要求,與中國近期收緊具有大量個人數據的互聯網平台監管背道而馳;如《跨境數據傳輸評估辦法》,規定超過10萬以上用戶的個人資訊或一萬人以上敏感個人資訊向境外提供時,需申報主管機關審查出境安全評估;類似的規範,如2022年1月修訂與實施的《網絡安全審查辦法》要求,超過100萬用戶個人資訊的網絡平台營運商,赴國外上市必須通過網路安全審查。故此,中國可能需要適度調整其網絡安全法以回應 DEPA 原則,以便可在網路安全方面進行合作。

綜整而言,與從DEPA可以實現的利益相比,中國願意做出多大的讓步?數位經濟發展的核心在於數據,在DEPA的十餘個模組中,涉及到貿易便利化與新興數位科技應用(如AI、電子支付等)應是阻力最小的,而一旦涉及數據應用與跨境交流等被中國視為國安關鍵領域,中國是否願意大幅調整的前提應是確保能在開放後仍能充分掌握數據流動的自主可控權,這似乎也呼應著中國日前發起的《全球數據安全倡議》,目的於匯集各方共同制定跨境數據流的全球安全標準。

大國博弈的新戰場?美中於數位經濟領導地位及亞洲結盟勢力的競賽

影響中國加入DEPA可能發展的另一個力量來自於美中博奕。因為中國陸續申請加入CPTPP與DEPA之舉措,被廣泛解讀為試圖加強與太平洋地區的關係突破美國所建立之圍堵網。對照美國近期提出的《印太經濟架構》中數位經濟亦為重要一環,未來美中兩國在亞太地區的數位經濟領域之結盟角逐可能白熱化,甚至是否形成「一個(數位)世界、兩套標準(規範)」,進而牽動與之相關的終端產品、系統軟體、乃至於關鍵零組件等相關產業發展策略;而美中兩國間的措施無疑也將左右三個成員國及正在申請的亞太國家(如韓國)的態度。

對台灣影響?整合CPTPP與DEPA的共同影響,可能不利於台灣參與

DEAP受到全球關注,不僅是全球第一個專門針對數位經濟規範的協定,更為重要的是,其超越既有CPTPP或WTO等組織所談的傳統數位貿易規範,更強調一些奠基於新興技術之數位貿易相關規範制定,特別是電子商務、金融科技、AI應用(包括智慧機械、AIoT均在內)、數位技術創新與推動中小企業合作。對於台灣而言,加入DEPA也應是我國的選項。若無政治因素影響,台灣加入DEPA的可能性會比中國高。但現階段中國已經申請加入,一旦被接納為成員國,未來可能會透過技術性障礙阻礙台灣申請。

DEPA的模組化協議與軟性規範設計,極適合小型開放經濟體之參與,透過加入以小型開放經濟體的立場與特色優勢,參與數位貿易治理規範的制定,有利於取得超過本身量體的話語權、強化未來數位經濟中的角色,對台灣而言,這樣的考量更為重要。

未來隨著產業更朝向智慧化與數據驅動型態,DEPA對於新興技術的治理規範一旦成為全球共識,隱含其中的智慧財產權亦將左右台灣產品在相關市場之競爭空間,例如智慧機械或智慧設備,需要能夠符合AI規範才能減少貿易障礙;而過程中相關技術創新與最佳實務的提前掌握,亦將影響既有產業在數位經濟時代的長期競爭力。

李冠樺為工研院產科國際所副組長,歐宜佩為工研院產科國際所研究經理

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