亟須補強的台灣淨零碳排路徑

詹順貴
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蔡政府的台灣2050淨零碳排路徑,終於在3月30日正式公布,隔天所有平面媒體都在頭版報導了此事,產業界尤其許多期待已久的龍頭企業與環團反應頗為熱烈,雖然肯定政府已踏出第一步,但對於許多路徑不夠具體、階段目標過於保守、策略過於模糊,仍有不少批評與建議,更可惜的是一般社會大眾對此議題反應頗為冷淡,這對於政府同時將之列為生活轉型與社會轉型目標,將是實踐過程一大警訊。

圖片來源:蔡其達

3月30日當天,雖然是聯合幾個相關部會大陣仗地一起在國發會舉行說明記者會,但如筆者於2月間在本專欄〈亮麗經濟表現下的淨零政策衝突〉一文所述,並不看好國發會預計於3月底端出來的路徑圖,原因在於政府欠缺事前詳實的整體系統性本土評估,加上不同目標或不同部門的政策彼此之間,對於應定位為國家與社會總體轉型的淨零碳排政策,經常產生矛盾與互相抵銷的情形,因此,路徑不夠具體、策略過於模糊,並不令人意外,筆者於該文也建議政府應「採用廣納型策略,一邊定路徑,隨時機動調整。」

聯合國報告更從能源需求入手

聯合國政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)於4月4日公布第六份評估報告(AR6)的第三工作組報告(WG3),此份報告不客氣地指出全球溫室氣體排放量在過去10年仍節節升高,達到史上最高峰,多數主要排放國連採取必要行動去兌現這些不足以達標的承諾都沒做到;有別於過去都聚焦在要求世界各國加速化石燃料的替代,這份新報告罕見地強調必須抑制消費需求,指出若不削減能源需求,要在這個10年內迅速減少排放以將升溫控制在攝氏1.5度以內,幾乎是不可能的事,IPCC共同主席斯基(Jim Skea)更直言必須在2030年減量43%才有機會。

筆者從記者會當天簡報以及從國發會官網下載完整的《台灣2050淨零排放路徑及策略總說明》研讀,綜合上述IPCC報告,認為我國2050淨零排放路徑有以下缺失亟須補強:

1、做為2050淨零排放關鍵轉折點的2030年階段目標,於上述總說明僅提及達成低碳,並未具體提出減量目標;如細看記者會簡報圖表,可發現仍停留在2015年《溫室氣體減量及管理法》通過後,以2050年減量50%為國家減量總目標所訂2030年減20%的階段目標上。但事實上連到2020年減量2%的第一階段目標都沒有達到,現在2050年的目標已大幅提升至淨零排放,2030年仍如此保守地設定20%,剩下20年要減量80%,是要期待何種科技突破來達成?這種「先甘後苦」做法,有無將燙手山芋丟給往後歷任政府之嫌?上述總說明既已指出聯合國氣候變遷峰會已經呼籲世界各國應採行更為急迫的氣候行動,於2030年前將溫室氣體排放量減少50%,並於2050年達到淨零排放,方可將全球升溫控制在1.5OC以內,卻訂出如此保守的2030階段減量目標,實在不可取。

2、政府既然將淨零排放,分成「能源轉型、產業轉型、生活轉型與社會轉型」四個面向目標,在執行策略上雖有提到公民參與,卻看不到如何與社會大眾對話溝通的具體措施。由於淨零轉型是一項國家與社會總體轉型的長期大工程,積極與一般大眾的對話溝通,取得共識,贏得支持,總體轉型才有可能轉得順暢。

3、能源部門的淨零路徑,相對其他部門的路徑較為完整,整體值得肯定,只有對於碳捕捉(看起來是專注於煙道口的碳捕捉)與碳封存,由於看不到耗能以及地狹人稠地震頻仍的台灣能否找到適當且足夠的場址可供封存的相關調查評估分析,難免令人存疑。

4、製造部門的淨零路徑,形式上雖特別拉出重點產業如石化、鋼鐵、電子、水泥、紡織與造紙等來分別說明,但仍偏重在能源轉換,對於產業本身製程改善與導入循環經濟部分,還是非常空泛,需要再與相關產業對話,提出更具體的路徑與期程。

5、住商部門的淨零路徑,仍然流於早已行之有年的照明、空調與冷凍高耗能的老舊設備汰換與綠色消費,整體來說未見創新;門檻太低而獎勵浮濫到足以抵銷乃至反向增加排碳的綠建築標章,也未見檢討。至於所稱智慧能源管理系統,雖屬重要,但過去推展不力,未來如何可以有效推展,也未見策略說明。

6、運輸部門的淨零路徑,雖然標定2030年市區公車、2040年新售小客車與機車都全面電動化,但並沒有採用管制與獎勵雙管齊下,僅是企圖透過補助拉出價差方式來達成,未來實際成效如何?還有待觀察。尤其完全看不到財務試算(需花費多少)與成本效益分析,這攸關財務可行性(能否負擔?是否符合成本效益?)與會否對其他政策尤其社會福利政策產生排擠效應等財政紀律問題,卻完全沒有任何說明。何況,單純透過補助拉出價差來提高購買電動車誘因而沒有管制配套,對只能使用大眾運輸工具的低層人民是否更添相對剝奪感?此外,運具電動化策略完全未納入大型柴油車,偏偏大型柴油車的空污量與排碳量的占比都相當高,之前環保署將空污基金開徵以來的結餘,幾乎用罄在效益很低的濾煙排氣校調之上,如今怕再度引起抗議而在淨零路徑刻意排除,將使整體的運輸部門淨零路徑最空虛、不可行。

7、在淨零轉型過程,政府注意到並同步提出公正轉型,值得肯定,但對於各部門轉型過程會受影響的利害關係人耙梳、具體的爭議衝突解決機制內涵為何以及如何執行,仍然未見說明。

8、後補的科研基礎,仍過於偏重減碳或碳中和技術,對於路徑規劃、階段目標設定、情境假設、效益評估分析、可行性評估與跨部會橫向協調的執行策略等整體系統性基礎研究評估,仍未獲重視。

9、關於碳盤查、碳定價與徵收碳費專款專用等重要政策,仍流於概念式說明,欠缺具體內涵,尤其已徵收碳費方式來專款專用(通常大部分會回流排碳大戶的減排獎助之上),就公正轉型所需對受影響利害關係人補償的經費,便需另外籌措,此部分也沒有看到相關評估。

10、綠色金融政策過於偏重上市櫃公司,應再將中小企業逐步納入的期程與擬定適合中小企業經營模式的輔導措施,因為中小企業只要是大型企業的供應商,仍難免要受供應商行為準則減碳要求的拘束。

11、也被納為關鍵戰略之一的自然碳匯,於政府為了工業發展(尤其近年的台商回流),不斷將台糖完整大面積農地變更為工業區、新蓋農地違章工廠取締不力的情況下,能否產生成效頗令人質疑。

本國的淨零排碳計畫少了極端氣侯下的全面考量

整體來說,這份《台灣2050淨零排放路徑及策略總說明》明顯偏重在減碳與淨零路徑,卻忽略了面對日趨極端的氣候型態下更嚴苛的氣候災害,如何搭配國土規劃進行韌性調適的路徑與執行策略。

所謂韌性調適,以最近的電力供應穩定問題來說,就是如何減少意外停電次數與萬一停電時如何將影響控制在最小範圍內(如積極建置分散式電網)。又如面對極端氣候下的強烈暴雨,如何說服國人不要再一味要求不能淹水,而是能夠接受平時有足夠的親水空間,強降雨來襲時不怕淹水,事前有充裕的滯洪空間,來舒緩溢淹時間,以利防災、避災,暴雨過後疏洪快速,能確保財損有限與人身安全無虞的新觀念,並以此來進行國土與都市計畫。

同時要求水利工程單位揚棄長期以來由動輒將一條生態盎然的美麗溪流,整治成一條水泥三面光死溝(會大量減少自然碳匯與增加排碳)或築起高高的堤防阻絕一個海島國家的人民親水空間的水利工程思維。這是一項艱鉅的生活或社會轉型工程,卻是台灣作為海島國家非進行不可的轉型工程。

以上淨零路徑的缺失固然明顯,但都很容易調整修補,筆者無意苛責,只是衷心期盼政府敞開心胸,採取廣納型模式,路徑、目標與具體執行策略都適時適地調整增補,讓台灣真能在2050年達到淨零碳排目標。

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詹順貴

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