亮麗經濟表現下的淨零政策衝突

詹順貴
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在全球飽受武漢肺炎疫情之苦的去年,台灣不僅在防疫表現上傲視全球,連經濟表現也非常亮眼,就在政府沉醉於亮麗經濟數據的同時,用電成長率隨之高於預估,蔡總統最重要的能源轉型政策,2025年再生能源20%的發電占比,經濟部也公開承認跳票。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

2050淨零排碳可能落空

在日前一場某機關內部諮詢會議,筆者與另二名被諮詢學者專家,甚至認為以目前政府施政邏輯,蔡總統宣示的2050年行政院淨零碳排幾乎不可能做得到,也完全不看好國發會預計於3月份端出來的具體實踐路徑圖,原因在於目前不同目標或不同部門的政策彼此之間,對於應定位為國家與社會總體轉型的淨零碳排政策,經常產生矛盾與互相抵銷的情形,由於國發會欠缺事前詳實的整體系統性本土評估,如何期待能提出具體可行路徑圖?

不管過去的溫室氣體減量或目前淨零碳排目標,都不是任何單一政府部門努力就能做到,而必須由整個政府(一般分為能源部門、工業部門、運輸部門、住商部門、農業部門、環境部門)一起協調與執行,其中集中在經濟部與科技部(指轄下三個科學園區)的能源部門與工業部門的排放量,還會成正比地互相影響,更是重中之重。

因此,當行政院主計總處公布2021年GDP統計,經濟成長率高達6.28%,全國人均所得也突破3萬美元,除財經專家謝金河隨即提醒股價、滙價及房價都已處在三年來最高的位置上,將是台灣未來經濟最大挑戰,人力銀行調查也發現2021年的年終獎金發放來到11年來新低外,亮麗數據背後的代價,即是2025年再生能源20%的發電占比跳票。事實上在此之前,2016至2020年第1期2%的溫室氣體減量目標,已經跳票在先。

各部門的方針、想法各異

能源部門的碳排放量計算比較複雜,若單純計算直接排放約為55%,但一般會扣除其他部門依其使用電力計算分攤之排放量,扣除後約14%。國發會沾沾自喜地樂觀預估今年經濟成長率仍將逾4%,表示用電量將持續超過經濟部能源局原本預估,也意味著再生能源發展不如預期(主要為離岸風電與爭議較多的地面型太陽能)的能源部門減碳腳步將會非常緩慢。

至於工業部門將近50%的排碳量,會因為科技部一直為有護國神山之譽的台積電建廠需求,積極擴充科學園區,以及經濟部為收納因薪資與地價上漲而在中國混不下去的回流台商,將台糖9處農場近千公頃土地變更為工業區等情況,不僅難以下降,而且還會逆勢增加。這部分如納入淨零碳排整體政策通盤思考,從產業競爭力與有限資源合理分配的效益來看,為台積電建廠需求而擴充科學園區值得支持,至於被吹捧投資金額已經破兆元的台商回流,由於看不到有無篩選條件與機制?個別廠商的產業競爭力如何?使用土地、能源與增進就業的效率如何?政府被要求為特定企業或產業量身新增開放低薪移工的情況如何(筆者知道確實有)?這些號稱回台投資的金額有多少是實質投入產業?又有多少被挪入股市或不動產市場?政府有無及如何稽核盤查? 如果以上問題都得不到具體肯定答案,又明顯不利於整體淨零碳排政策,有何值得吹噓?

住商部門(約20%),除了看不出有下降可能的高房租與高房價,讓需租用店面的商家難以存活外,也讓年輕人看不到未來希望。在台灣人口成長已經轉負,餘屋又始終居高不下的情形,不僅房價、房租仍持續飆升,近10餘年的都市更新機制(說穿了只是老舊建物改建而已,根本與都市整體或大範圍透過再生計畫予以更新無關),假借提高所有權人參與意願,方便作為實施者的建商整合的藉口,容積獎勵給得非常浮濫,甚至屢屢超過整體都市計畫公共設施所能承擔的容積,卻讓建商有非常高的獲利而趨之若鶩,但這些容積付諸興建成實體建物過程,卻都是新增排碳。

其中最荒謬與矛盾的容積獎勵項目,是時程獎勵與綠建築獎勵,前者都更時程進行越快,建商所需承擔風險越低,投資回報本來就會越快也越高,何須額外給予容積獎勵?後者由於門檻太低,幾乎新蓋大樓都能輕易取得綠建築標章,於是沒有發揮多少節能減碳功能,立即獲得3-6%容積獎勵,轉換成實體建物的排碳量也只增不減。

運輸部門(約14%),世界各國目前最主要作法是鼓勵大眾運具與運具電動化。台灣在賴清德行政院長任內,於2017年12月曾推出符合國際趨勢的新售運具電動化期程政策,但執政黨於2018年11月選舉大敗後,隨即被繼任的蘇貞昌院長廢止。甚至環保署後來還以莫名其妙的油電平權理由(但燃油機車與電動機車的排碳、空污相量其實差很多),逆勢端出補助燃油車的大倒退政策。

據悉目前國發會仍傾向於不提出新售運具電動化期程,認為只要全球其他國家都已電動化,基於產業結構改變,台灣業者自然就不得不隨之電動化。此一理由不僅過於被動而且難以理解,除了被認定為是2018敗選重要因素之一,不想重蹈覆轍外,也許與運具電動化究竟要單純視為運具管理政策而歸運輸部門管轄?或歸類為運具製造、組裝與維修等整體產業鏈的轉型,而由工業部門管轄,在交通部與經濟部之間一直互推而無共識有關。

農業部門(1.5%以下)相對積極許多,於去年即舉行27場農業淨零碳排的全國巡迴討論會,並於今年2月9日舉辦「邁向農業淨零排放策略大會」,不僅將淨零碳排目標提前至2040年,而且問題盤點、策略與路徑都很具體,雖然農業部門的排碳量占比相對低,又主管占全台廣大林地,抵減相對容易,但企圖心仍非常值得肯定。

過去《溫室氣體減量及管理法》與未來的《氣候變遷因應法(或行動法)》,中央主管機關都是環保署,但事實上環境部門的排碳量(主要來自焚化廠、掩埋場等非廢物處理)占比最小(不到1%),過去環保署最主要的工作在於制定方法論與執行盤查,但礙於環保署位階與人力、預算的稀少(比許多其他部會的三級機關還少)。

淨零排碳主責單位應歸國發會

上述溫減法施行至109年,才完成盤查287家大型企業,超過150萬家中小企業則全未盤查,根本難以應付未來歐盟的碳關稅與邊境調整機制(預期北美、日本將很快跟上實施),而且也很難要求其他部門提出更積極具體的減量行動方案,每每需要透過政務委員協調,依筆者實際經驗,其他部門的首長與督導政委對此議題的關注程度,對各部門所提行動方案與執行成效會有非常大的落差。又如近來討論熱烈的碳費或碳稅,乃至碳交易,環保署始終畏首畏尾,根本無法承擔起整體淨零碳排政策監督、盤查的主管機關責任。

就筆者所知,台灣已有包括台積電在內一些半導體、光電、其他製造業及金融服務業的龍頭企業,期待政府趕快公布整體淨零碳排路徑圖與階段目標,讓他們可以盡快調整公司經營政策因應,以便能趕上國際趨勢與貿易要求。但如前所述,由於事前欠缺整體系統性評估,現在只能用採廣納型策略,一邊定路徑在隨時機動調整。

因此,筆者建議基於淨零碳排屬國家與社會轉型工程且必須公正轉型、位階權責相符等考量,何妨趁此次《氣候變遷因應法(或行動法)》的制定,直接將該法的中央主管機關,定為有事先審查協調各部門重大計畫預算權責且負責擘劃國家未來的國家發展委員會,使其權責更加相符,同時呼應此次減碳路徑與階段期程也是由國發會召集討論彙整公布、行政院也又將國家永續發展委員會的祕書業務從環保署移由國發會負責等做法。

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詹順貴

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