俄烏戰爭一周年與台海多邊安全架構的出場

賴怡忠
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俄烏戰爭改變歐亞大陸東西兩端分立化的地緣戰略態勢

俄烏戰爭剛過一周年。這場一年前由普丁發動對烏克蘭的侵略戰爭,對全世界地緣戰略態勢發生根本性的影響。過去被認為可以各自區別對待的歐洲與印太之地緣戰略管理,現在已經合而為一。歐亞大陸東西兩端的地緣戰略發展「被一體化」,並隨著中俄合作而出現區塊化,最終出現了「歐亞大陸集團」VS.「大西洋─印太的海洋勢力」的集團對壘。這個海陸對峙的態勢雖然在之前已有些許跡象,卻是在俄烏戰爭之後,才讓這個發展快速成形。

當俄烏戰爭後國際上第一個想到的是要防止台灣成為下一個烏克蘭時,不僅在於防範中國可能對台灣的進犯,也代表對中俄戰略合作的憂慮,才會擔憂一旦烏克蘭失守,是否會鼓勵中國對台灣發動攻擊。這裡所代表的就是發生在歐亞大陸東西兩端的地緣戰略議題已經被一體化了。

中俄合作的憂慮在東方,迫使日本做出二戰後安全戰略的最大改變,並使其國防安全預算出現加倍成長,因為日本發現必須同時對抗朝、中、俄三國軸心的威脅。同樣的道理,傳統擔憂俄羅斯威脅的中東歐國家,也感受到中國的可能問題,並開始修改先前將中國視為「經濟機會論」的看法。不管是波羅地海三國退出「17+1會議」,立陶宛強化與台灣關係,捷克提出印太戰略對中態度異常強硬,甚至總統當選人也與蔡總統通電話以示自身立場等,也是基於類似的邏輯。

值得一提的是,過去包括過去鮮少對中國與台海議題發表意見的韓國與加拿大,在去年底提出的印太戰略上,也出現與過去不一樣的表態。韓國雖然持續稱中國為「達成印太區域繁榮與和平的關鍵夥伴」,但也首次提到「確認台海和平穩定對韓半島和平穩定,以及印太安全與繁榮而言,乃具有重要性」。過去鮮少在亞太區域參與安全議題,將此區域視為經濟合作區域的加拿大,於去年底提出的印太戰略上,更是定性中國為「破壞力日益劇增的世界強權」,反對其單方面行動威脅台海現狀

因此自然會問到一個問題,即俄烏戰爭對既有台海安全管理架構的衝擊是什麼。這個問題不僅現在要理解,有志於在未來領導台灣的人,對此更要高度敏感。如果不具戰略敏銳度,只是憑著過去的分析架構來理解,就可能會錯得很離譜。

美國務卿提台海議題是全球議題,不是兩岸/中國內政議題

就在俄烏戰爭一周年時,美國務卿布林肯接受《大西洋月刊》總編輯高德柏格訪問時提到,台海危機不是中國內部事務,而是全球性問題(But there’s something else that’s really important, and I know we may want to get on to this later if we have time. But one of the reasons that the world is so concerned about a crisis across the Taiwan Strait is because this is not an internal matter, as China would have it, based on its sovereignty. It’s a matter of concern to quite literally the entire world. Fifty percent of the commercial container traffic goes through that strait every day. A big majority of the semiconductors that the world needs for anything from our smartphones or dishwashers or automobiles are produced in Taiwan. If there were a crisis in Taiwan as a result of China’s aggression in some fashion, that would have, I think, disastrous consequences for the world economy and for countries around the world. And that’s the message that Beijing is hearing),這句話非常明確的將台海安全議題的重要性提升到全球高度。不僅直接否定北京的台海議題是中國內政說,也逆反了過去對台海安全議題以統獨為認識基礎的傳統架構。雖然對台灣的「一中政策」不會改變,「戰略模糊」也不會宣示拋棄,但是戰略管理框架已經與過去有很大的變化。

首先,布林肯的說法似乎建議台海安全議題不會持續以兩岸關係與美中台三角架構下處理。因為這是全球議題。就像韓半島安全,以及北韓核武議題不是兩韓議題一樣,台海安全是全球議題,需要的是全球的共同關切。台海安全架構自此會出現「脫兩岸化」的趨勢。

其次,既然是全球議題與全球關切,就應該讓其他對此議題的利益相關者在台海安全的管理上也能夠參與。其程度除了美國外,也包括「台灣有事就是日本有事、也是美日同盟有事」的日本,以及如果台海有事會使其晚上睡不著覺的菲律賓,但也會包括認為台海與韓半島安全情勢有密切聯繫的韓國,多次參與發表關切台海穩定的澳洲、以及七大工業國,歐盟,北約等國家或組織。

從2021年起出現了「台海安全國際化」的發展,使得台海的和平與穩定成為環歐亞大陸之海洋勢力的共同關切。現在是否會進一步發展,從共同關切轉向共同管理呢?值得進一步分析與觀察。

中國提出「全球安全倡議」概念文件,及對烏克蘭戰爭的立場

同樣在俄烏戰爭一周年,中國也有幾個動作。首先,外事小組小組長王毅訪問俄羅斯,除了與俄羅斯外長見面外,也與普丁見了面。與普丁見面有可能是為了普丁與習近平峰會做準備。

圖片來源:美聯社/達志影像

更重要的是,中國也在此時提出兩大主張,一個是中國對烏克蘭戰爭的立場,「關於政治解決烏克蘭危機的中國立場」,另一個是在「立場」前三天提出來的「全球安全倡議概念文件」(Global Security Initiative)。由先後順序可以看出,「立場」是在「全球安全倡議」概念發布後的對烏戰爭之邏輯展現。

習近平的「全球安全倡議」是在去年四月二十一日於「博鰲論壇」提出,並在去年十月中共二十大政治報告時再度申述。但也是在俄烏戰爭接近一周年時,將原則與內涵進一步明確化。

由於「全球安全倡議」在去年四月提出時,俄烏戰爭已開打兩個月,當時中國面臨美歐等國質疑其是否挺俄的強大壓力,內部也出現上海執行清零政策的一團混亂與經濟問題,這個安全倡議感覺是中國面對從2020以來諸多新形勢,包括俄烏戰爭的發展,所提出的新回答。自然引發大家的關切。而當時中國引用「不可分割安全」(indivisible security)為其關鍵主張之一,因「不可分割安全」是普丁用以攻擊北約與正當化自身攻打烏克蘭的理由,因此當時習近平公開使用這個概念,就被認為是中國挺俄的立場暗示。

但一年後對這個概念的原則與內涵之說明,發現「不可分割安全」的重要性頗高,因此予外界中國並未因俄烏戰爭出現種種不利俄羅斯的發展而停止支持俄羅斯,反而在概念上對其加碼挹注。也難怪布林肯會高度警告中國不要提供俄羅斯具「致命性」的工具,否則會有嚴重後果。因為從這個跡象來看,不僅中俄牽扯不清,當戰略概念上都彼此援引挹注時,會採取行動的可能性自然很高。

無視烏克蘭的要求,中方持續支持俄羅斯對烏主張

再看中國提出對烏克蘭危機政治解決的立場,可以發現其根本無視於烏克蘭早先在去年十一月所提的十點和平提案,中國就只是要求現地停火,沒要求俄羅斯撤出佔領地,只提平民但不提戰俘交換,更沒有對烏克蘭的安全保障,與可簽署認證的文件等。這是形同認可俄羅斯透過侵略戰爭所奪取土地的提議,形同要烏克蘭認輸。對已經犧牲成千上萬人民與士兵的烏蘭來說,這是個在傷口撒鹽的提議。雖然烏克蘭總統基於重視中國可與俄羅斯會談的可能性,對中方提議說烏克蘭「部分」同意,但重要的還是在不同意的部分。

當中國提出此立場後,世界對中國在俄烏戰爭僅存的期待也一掃而空。與其說是積極促和,還不如說這份文件是在憂心自身與俄羅斯合作的可能問題,以及面對經濟復甦的緊迫要求而不願與西方扯破臉的雙重壓力下,所提出一份表態性質大於積極行動的立場文件。無意協助解決問題,著眼於期待在兩邊都能保持關係。

這份清清如水的立場日後會影響中國的國際信譽,也顯示中國當遇到關鍵問題時,根本不是國際議題的heavyweight,不敢下廚房把手弄髒,也缺乏國際領導的擔當。當根據「全球安全倡議」而發展出的「立場」是如此的慘不忍睹,即便在其中提再怎麼多合作安全、互信互利等語言,其公信力已經被大打折扣了。

對烏戰爭使聯合國體系信用蕩然無存,也摧毀中國攻台正當性

不少國人非常重視台灣可以進入聯合國,但從俄烏戰爭的發展過程,可以發現聯合國的影響力與信用蕩然無存,如果沒有真正的安理會改革,這個機制對於國際事件的影響力將會越來越低。

俄羅斯全面攻打烏克蘭,代表的是一個聯合國安理會常任理事國成員在未經過聯合國體系的同意或認可下,直接對另一個聯合國內被認可主權國家的攻擊。更利用本身是常任理事國的特權,讓所有可能對其產生作用的決議無效化,讓聯合國安理會宣稱要維護和平的功能完全消失不見。有人對此說美國不是在2003年也攻打伊拉克嗎?但伊拉克不僅本身違反90年代的聯合國維和決議在先,且當時聯合國安理會也是有三分之二多數的認可,美國據此才發動聯軍攻打伊拉克。而當年法德兩國對美國攻伊的正當性多所質疑,與美國在安理會內吵成一團的過程,也是搞了好幾個月。

因為俄羅斯的關係,聯合國對於俄烏戰爭基本上毫無作用。不僅無法事先預防戰爭,也無法在戰事方酣時展開有效的人道撤離與協助,糧食無法出口導致的危機也不是靠聯合國處理,聯合國在此事的零存在感已經大幅降低聯合國的國際影響力,其大會表決與譴責案對於烏克蘭戰爭過程沒有紓解作用,頂多是作為國際氣氛的塑造。

但這個發展也讓中國攻打台灣的正當性被摧毀。有人擔心不在聯合國體系中的台灣在被中國攻擊時,是否會因北京宣稱這是內戰的主張而失去可能的國際協助。但俄烏戰爭帶來的結論不只是主權國家不應該被攻擊,連以軍事手段解決「任何」爭議的正當性,也都被否定。被攻擊時可以軍事自衛,但不能先發動軍事攻擊。

如果中國以聯合國2758決議宣稱台灣是中華人共和國的一部分,因此其對台攻擊就是內戰的一部份,不是如同俄烏戰爭那樣的國對國侵略戰爭。但這個解釋已經直接被美日歐等國公開打臉,認為中方的說法是對2758決議的誤用,因為2758決議並未提及誰可以代表台灣。因此「是內戰不是侵略」的中國主張就不能成立。

如果中國以台灣不在聯合國體系中,因此聯合國無法對其作為有任何約制,那同樣的,美日歐等國也可以援引同樣的理由,表示其對非屬聯合國會員的支持同樣無須被聯合國體系所制約。

從「台海議題國際化」到「台海安全多邊化管理」

2021年拜登政府上台後開展了「台海安全國際化」,讓日本、澳大利亞、韓國、七大工業國集團、歐盟等國家與組織,紛紛提出關切台海的和平與穩定。台海的安全開始成為多國的公開關切。

當美國務卿布林肯提到台海危機不是中國內政事務,而是全球關切,其理由提到台海周邊的航運(台灣的區域戰略位置),以及台灣的晶片供應鏈(台灣高科技對全世界的重要性)時,代表了台海安全牽連到的利害相關者甚眾。這句話很具體地講到很多國家都會被台海衝突嚴重影響。

在某種程度而言,俄烏戰爭提升了大家對於台海危機對其自身利益的關聯性,因為當烏克蘭糧食以及能源因戰爭而出現供應問題後,全世界的糧食危機與通貨膨脹被大力推升,讓好不容易進入新冠肺炎解封的世界經濟再度受到重挫。當經濟規模遠小於台灣的烏克蘭都可以對世界帶來這樣的影響時,位居半導體製造業頂端與掌握印太第一島鏈關鍵位置的台灣,在出現危機後對全世界的影響必定更大。

過往台灣戰略界對於台海穩定的操作框架是透過「兩岸關係」與美中台三角架構。只是這個架構對於其他對台海穩定有需求的日、韓、澳、加與其他位於歐洲的國家來說,根本沒有置喙餘地。這些國家會深受台海危機的影響,但既有架構卻沒有它們可以操作與說話的空間。

也因此我們需要關注的,是當國務卿布林肯提到台海危機不是中國內政時,不僅不能以台灣國際地位的法學論證來看待這件事的重要性,也要看到這個主張對台海危機管理所可能帶來的典範改變的意涵。

換句話說,我們應該思考台海危機管理的模式,是否會從兩岸關係+美中台三角,轉向多邊合作經營的模式,讓包括日本、澳洲、韓國、菲律賓、歐盟等國家與組織,都有可以參與及發聲的機會。從現在已經出現「台海安全的國際化關切」,進一步邁向「台海安全的多邊化管理」。

這個多邊化管理能否出現,有三個要素。第一是美國的態度,意即美國是否願意推動。固然多邊化管理可以減輕美國的負擔,但也會帶來新的多邊合作成本,過去美國只要單方面對台海兩岸出手,現在則須兼顧其他行為者,複雜度的提升是否會讓美國卻步。

第二,是其他利害相關者面對中國持否定態度時的反應。中國對此意見的反應肯定會很負面,因此其他利害交關國家在此時是否還是會參與這個多邊維穩架構,或是因擔憂中國反應而有所退縮。

第三,是中國的反應。中國強調兩岸事務由兩岸中國人自己解決,因此預估會對這個發展採取極負面看法並可能尋求其他方式反制。當一個沒有中國參與的台海多邊維穩架構,是否會因此變得無用嗎,還是這個架構依舊有可以發展的空間。或是這個架構在中國杯葛系持續發展,之後中國決定加入希望在內部顛覆。這些都有可能。

如果真的會朝向建構多邊管理台海的安全架構之方式發展,因為這個架構一旦成形,極可能不會只限於台海安全,因為台海安全問題與政治會有緊密聯繫,因此這個架構很可能也會討論到與台灣有關的其他政治議題,我們對此就必須要列出台灣的戰略目標、需要處理的政治議題清單、可能的期待,以及朝向最好與避免最壞狀況的分析與行動。

俄烏戰爭對印太區域的影響還在發展中,一方面中國對俄烏戰爭的倡議與政策只是讓大家看待中國的蒼白無力,也凸顯聯合國亟需根本的安理會改革,三方面其對於台海安全也有很直接的衝擊。這些衝擊可能會改變台海安全的經營方式,也會讓兩岸關係的本質與過去變得不同。這些發展不會因俄烏戰爭的結束而結束。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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賴怡忠

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