先檢討十年前,再想十年後的司法改革

錢建榮
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司法改革是長期工程,十年後2032年的司法前景會是如何,很難預測,不過倒是可以藉由回顧十年前2012的司改大事,對照如今的司法進展,看看司改工程非十年難有成的實證。

台灣最高法院。圖片來源:蔡其達提供

「保密分案」傳統一直沒被揪出

改革要對症下藥,剛好十年前2012年初,幾位下級審法官(注意:並沒有最高法院法官)組成的「改革最高法院行動聯盟」,挾著500多位基層法官對於慎選最高法院院長連署書的聲勢,面見正在尋求連任的馬英九總統,提出對於最高法院改革的訴求,社會才赫然驚覺原來最高法院有個施行超過一甲子的「保密分案」傳統,竟無人聞問,這就是關起門來改革的缺憾,外界無從窺知司改癥結。

總算在高度社會共識與當權者(包括司法院賴浩敏院長)貫澈意志之下,最高法院不得不廢除保密分案制度,還引發退休的楊仁壽院長公開抨擊馬總統侵犯審判權及指責接任的楊鼎章院長的爭議。保密分案制度廢除了,後續的改革措施才可能在最高法院推展,包括名存實亡的終審法院言詞辯論程序、揭露裁判主筆人等精進審判品質的改革措施。

多年後經由曾待過最高法院的法官親自出面披露,即所謂「分案霸凌事件」,才又被社會,或者說因為監察院出面調查,發現最高法院當年廢除保密分案只做了半套:為了維持人工分案的「分案法官」制度,以及「限量分案」配套的「案卷倉庫」等諸多沿襲保密分案時代的舊作法,均未一併廢除。至於當時的鄭玉山院長是否應該究責,也因為他選擇退休而看似落幕。

總算,司法院不得不回應外界期待,經由最高法院吳燦院長就任,限量分案制度也在2021年初廢除,最高法院的分案終於與事實審的分案模式相距不遠,藉由電腦,隨機、盲目分案。

然而,同樣施行已有35年的傳統:「更二連身分案條款」(更二審上訴的案件一律分給同一位法官審理)及重大案件上訴連身條款件(即更一審上訴一律分給原承辦法官),即使有嚴重違反法定法官憲法原則的爭議,最高法院法官在上個月底召開法官會議討論,「議而未決」,目前只能處於暫時擱置,也就是繼續傳統的狀態。反觀《法院組織法》在2019年的修正,所以能一舉將判例、決議廢除其效力,也是倚賴國會立法來完成,期望最高法院自己來檢討判例、決議,甚且改革統一法律解釋的機制,幾乎不可能。

越上級的法院改革越困難

最高法院的分案改革,若非驚動總統及社會矚目,還有監察院的介入調查,恐難開啟及持續,且歷經十年仍未圓滿解決,足以窺見司改的艱難,或者說,越上級法院的改革,因為根深柢固的傳統文化,遇到的阻力越大,單靠司法院在體制內進行未必能行。

然而,法官的審判靈魂仰賴最高(行政)法院形塑,只有終審法院改變,法官才會改變。長期以來的司法傳統,法官的裁判書是寫給上級審看的,唯有上級審認同維持的裁判才算數,法官的裁判品質由上級法院評斷,更作為晉升的準據之一,能否晉升到更高的審級,很大程度取決於上級審法官的看法。相信這也是被認為具改革意識的吳燦院長所以會跟基層法官喊話:「裁判書是寫給當事人看的,不是寫給上級審看」的原因。

法官的裁判距離人民的法感太遠。恐龍沒有絕跡,只是進化為法官,「恐龍法官」成為人人們批評法官與社會脫節的代名詞。究竟是法官跟不上時代,或有時候是公民素養追不上法官富有人權、憲法意識的裁判,還有得深思。但不論哪個執政黨的司法院,率先想到的還是從基層法官下手,總認為是法官的社會經驗不足,卻疏於檢討職業法官與外界脫節的養成、培訓方式,以及身處的司法文化,甚至是從未被落實的司法轉型正義。體制內的人事改革太難,於是向外推行國民參與審判,成為最能喚起社會共鳴的改革模式。

十年前的執政黨端出所謂「觀審制」:只讓你看、不讓你判。讓人民坐在法官身旁觀看審判,對個案沒有實質參與權,更沒有裁判決定權,或許是認為人民坐久了、見多了,自然能瞭解體會司法的處境、法官的難題。這樣的想法與其說是對法官特別有信心,毋寧是擺脫不了專業的傲慢,更或只是想減緩體制內法官的反彈力道。觀審制的半吊子國民參與審判,終究沒能在國會通過。

《國民法官法》是有進步,但只適用於刑事審

十年來換了執政黨,也是歷經多年的折衝,無數次的模擬、試行,終於通過了《國民法官法》,即將在明年2023年1月施行。或許是看了十年司法公信沒有起色,也或許是學會對人民謙卑以對,更或者是對於國民素質信心大增,不然就是大家一起判,捱罵一起來的概念,《國民法官法》改採「參審制」的特色,讓國民與職業法官一起認定事實、適用法律、決定量刑,還採用了以人民為主體,很討好國民的法律名稱:《國民法官法》。

十年前後不變的是,國民參與審判只適用在特定犯罪的刑事審判,其他民事、行政審判程序則仍然排除人民於外。為甚麼?因為刑事犯罪總是最為社會注目,更重要的,政府仍然不願,或者是不敢放棄死刑,總以為這會牴觸人性對正義感需求的滿足,所以將死刑交給人數比職業法官多出一倍的國民法官決定(3:6),判死與否,不能再歸咎「恐龍法官」。

可以預料的,十年後來到2032年,我想只要政府沒有勇氣廢除死刑,媒體的頭條也只是從「恐龍法官」,改為「恐龍國民」而已,反正鄉民不能再把矛頭只指向職業法官,少了罵名,司法公信就能自然提升?至於經由國民法官的參與,是否因而增加更多的死刑判決,也只是剛好移轉壓力而已,無怪乎司法高層中,真的有人把實行國民審判,是拯救司法公信的最後一貼良方掛在嘴上了。

死刑不廢,恐龍判決會更多

可別忘了,國民與法官共治的審判案件,不過是每年十萬分之一的司法案件,2032年,司法公信也絕對不會因為極少數的國民參與審判後,就不再被社會質疑。說穿了,把死刑的決定權從法官手中交出來與人民共享,決定自己同胞的生死,卻不問過被強迫拉進審判程序的國民法官的意願,拿人命挽救司法公信,把法官承擔罵名的壓力轉嫁到國民身上,會不會造成個別國民法官的PTSD(創傷後壓力症候群),還在未定之天。

還不如誠實面對憲法、尊重生命權,廢除死刑,把這個司法難以承受的國家殺人的違憲權力,澈底從人民的生活中拿掉,邁向文明的人權國家,不再讓死刑與司法公信掛勾在一起。十年後,可能嗎?

司法改革無非為了提升司法公信,爭取人民的信任,但在專業法律人或有憲政觀念的公民眼中,司法權更是為了保障少數與弱勢人民而存在,維護人權與法治,不被因為政黨政治的選票考量,本質上僅在乎多數民意的行政與立法權犧牲或綁架。司法權天生具有的反多數決本質,有賴有人權與憲法意識的法官,在每個個案中,不畏民意與媒體壓力來實踐,因而已經在今年施行的《憲法訴訟法》新增的「裁判違憲審查」制度,賦與大法官可以用憲法的眼睛檢驗終審法院的裁判,這其中有三審,也有二審的裁判,可以說法官群體無不倖免。

大法官代表憲法,不再只專注於檢驗立法院的法律或行政院的命令是否違憲,更包括司法自家人的個案裁判在內,這種司法深具反省能力的改革宣示,更值得觀察未來十年的發展。

司法改革還是要回到司法個案的裁判品質,使司法權真正發揮權利救濟的功能,有效制衡行政、立法濫權。就此而言,十年前大概也沒有人會想到,最高(行政)法院特產、獨步全球的判例及決議制度會在2019年被廢止,取而代之的統一法律見解機制是「大法庭制度」。司法界奉為聖經,在法官心中「真正的法律」,甚至等同憲法最高性的抽象判例、決議,即使一再被大法官視同法律、命令宣告違憲,不僅仍然不能發揮個案救濟的效力,反加深判例、決議形同高於法律拘束力的威力,最高法院更與大法官聯手,不准下級審法官挑戰違法或違憲的判例、決議。

體制內的司法改革才是重心但也最難

二、三十年來的司法改革,都是著力在體制外法制面的改革,臺灣的司法法制面,早已不輸世界民主法治先進國家。加上《憲法訴訟法》、《國民法官法》的相繼施行,未來十年應該是驗收期,包括最高(行政)法院「大法庭制度」施行的成果。然而,徒法不足以自行,談十年後的司法前景,跟金融、能源、衛生、國土規劃、經濟或勞動市場的十年後預測,最不一樣的就在於司法處理「人」的細微事,簡單地說,看似有SOP,但因為司法制度高度仰賴法官個人的操作,而且是號稱高度專業性的(神)人的操作,所以法官素質的加強更形重要。

不止十年前我就常說:體制內的改革,注定是司改工程中最容易被忽略的。再好的法律也必須倚賴觀念正確的法官來操作與實踐,法官的考訓與養成,長期以來都是由法務部司法官訓練所(司法官學院)負責,由檢察官主導的法務行政,自然不容法官與檢察官分家,刑事法官因而傾向檢警的傳統審案態度,社會正義高於人權保障,實體正義重於程序正當的文化與心態,也就可想而知。

對照十年前的改革,一個根深柢固的傳統制度,或者說新制的取代建立,往往費時超過十年之久,那麼人心的改革需要多久,就不必多言,更別說人事制度的改革還停滯未前,司法的世代交替遠遠落後於行政、立法,更不及社會的期盼。只仰賴一部重在淘汰壞法官的《法官法》,卻不去檢討新時代、新世代的「壞法官」應如何界定,絕對是不夠的。

經由外部法制的強化,正當法律程序的要求與人權保障的堅持是不可能回頭的,但是司法資源、人力有限,數十年來最沒有改變的,恐怕還不是法官的培訓及養成,而是司法院對於法官的管考模式。以數字、效率為核心的內部管考制度或文化始終未變,而且還變本加厲,奢言追求裁判品質,無異緣木求魚。

考試引導教學、管考引導審判,真正影響裁判品質的不是外部法制如何變革,而是「內部行政管考的品質」,司法院如何對待法官,法官就會怎樣對待(對付)當事人。

甚麼時候,改革的重心放在法官的培訓、養成,以及思考行政管考如何改弦易張(日前司法院督促各法院院長要檢視法官的裁判品質就是一個好的開始),司法法制面所預期的改革成果才可能獲得落實。十年來法制面的改革已臻完善,就算不夠,「某個法官的點頭,較之任何普通的國會法案,經常使人民獲得或失去更多」,法官才是有權對法律說最後一句話的人,而促使法官前進的永遠是司法行政所營造的司法文化,期許未來十年的司法改革重心。

十年後我早已退休,多年前的退休心願:在法院附近開一間咖啡館,即使審檢辯在法庭上針鋒相對,下庭後仍然可以坐在一起談天說地,公私分明,社會看來一點也不違和,更不會有不當聯想,司法改革也差不多成功大半了。

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