入CPTPP 危險的台灣集體迷思

郭永興
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上個月中國與台灣先後向CPTPP提出加入申請。之後,國內政府官員與專家學者的講法,皆表示中國的國有企業補貼,電子資訊管制以及新疆集中營勞工等現況,離CPTPP的高標準自由貿易距離很遠,要加入CPTPP幾乎不可能。另一方面,官員專家們也表示台灣已經針對CPTPP的條件要求進行修法,修法後將比中國更符合入會條件。這樣的說法,暗示著入CPTPP是台灣容易中國難。

筆者認為,台易中難是個很危險迷思,一方面會讓民心過度期待,另一方面會讓政府的政策準備過於樂觀,錯失布局各種備案的時機。

圖片來源:美聯社/達志影像

當前確實是台灣加入CPTPP的最好時機

當然筆者也認知到,目前是台灣加入CPTPP前所未有的好機會。這跟台灣本身的努力其實關係不大,而是由於中日關係的根本性變化。今年初中國實施允許中國海警局使用武器的《海警法》,並且在釣魚台海域高壓驅逐日本漁船,讓中日關係產生重大變化。《海警法》在日本輿論界以及政界引起極大的反彈,因為日本認知到,中國海警以可開槍為威脅,驅逐沖繩漁民,一旦日本漁民因為心生恐懼而不再去釣魚台海域捕魚,中國漁船(或者說海上民兵船)就會逐漸佔據該海域,中國就可以實質佔領釣魚台,重演2012年中國佔領菲律賓黃岩島的過程。

因此,今年初的《海警法》對日本來說,就是要將釣魚台給予黃岩島化的開始,也是中國擴大海洋領土併吞日本國土的第一步。日本強烈反彈,之後就是我們看到美日2加2會談、美日領袖高峰會、七大工業國集團(G7)高峰會,在會後宣言或公報中,都前所未有出現「台灣海峽和平穩定重要性」的字眼。日本大打台灣牌,一方面是對中國的抗議,另一方面也是認知到,中國擴張海洋領土的企圖心不會停止,只有加強美日台與國際盟友的安全保障合作,才能與其對抗。

在《海警法》後,日本輿論抗中的氣氛下,中國又在不尊重CPTPP今年主席國日本的情況下,突然向秘書處國紐西蘭遞交加入CPTPP申請書。此種「橫柴入灶」申請法,無視主席國也無視CPTPP的入會默契條款(新申請國應該要先跟十一國都打過招呼),日本的決策菁英與輿論正在醞釀一種直接退件中國的社會共識

另一方面,對於台灣的突然遞件,日本政壇與輿論卻是非常友善。相對日本政界對中國申請的冷冰冰,台灣申請後日本政壇從加藤官房長官、西村經濟再生大臣、茂木外務大臣,到九月自民黨總裁選舉的四位候選人(包括現任的岸田首相)都是友善回應或表示支持。甚至在十月的眾議院大選,自民黨將歡迎台灣加入CPTPP,列為政黨的選舉政見

台灣要取得CPTPP共識決不易

然而,日本政壇對於中國與台灣申請CPTPP,冷熱兩種截然不同的態度,真的表示進入CPTPP是台易中難嗎?根據CPTPP的入會規定(2019年1月第一次TPP11委員會,關於加入手續的決定文書其附件),目前中國以「橫柴入灶」法,台灣以「跟著學壞」法,直接跳過與各國廣泛地非正式協商獲得支持階段,直接送件秘書處國紐西蘭。接下來台灣與中國要進入CPTPP,分別為幾個重要階段:

1. 申請國獲得CPTPP委員會(各國部長級會議),以「共識決」同意開始正式入會手續,同時委員會成立入會工作小組,進行實質貿易談判。入會工作小組的主席國,由CPTPP各國代表的「共識決」產生。

2. 申請國與各國貿易談判結束,入會工作小組要向委員會提出,申請國入會條件(談判結果)報告書。這份談判結果報告書,必須由入會工作小組的各國代表,以「共識決」認可後才能提交委員會。

3. 委員會以「共識決」方式,認可申請國的談判結果報告書。之後就是申請國與既有CPTPP國家們完成國內手續(相關法令修正與國會認可),申請國就可成為CPTPP會員國。

在上述三個過程中,所有重要決議都是共識決,也就是所有參與國至少沒有人反對,才能進入下一階段。目前CPTPP11國之中,汶萊、馬來西亞與智利三國尚未完成國內手續,因此還不是CPTPP正式締約國,因此台灣與中國的入會可否,就看日本、澳洲、紐西蘭、加拿大、新加坡、越南、墨西哥、秘魯,此八國是否有人投反對票。

所以即使日本是CPTPP的最大經濟體,在CPTPP內有相當影響力,假如日本全面支持台灣,但是也只是八票中的一票。更何況日本目前不會拿出全力支持台灣,從眾議院自民黨政見可以看出端倪。自民黨的選舉政綱是寫「台湾のTPP加盟申請を歓迎し、WHO総会へのオブザーバー参加を応援します」(歡迎台灣申請加盟CPTPP,支援台灣以觀察員身分參加WHO)。自民黨政見是說會支援台灣進入WHO,但對台灣加入CPTPP,並沒有說要支援。用歡迎二字而非支援意味著,日本喜歡台灣申請(讓日本對中國申請案多了一張牌打),但不見得會幫台灣。

台灣不解決福島五縣「核食」問題,就難取得日本信任

日本為何對台灣CPTPP申請的支援有所保留?台灣人多數也很清楚,台灣對日本福島等五縣的食品,在沒有科學證據的情況下,污名化這五縣(包括跟福島縣根本不是鄰居的千葉縣)的所有食品,都是被核子污染禁止其進口,並且以全民公投上國際新聞的方式,在全世界面前公開羞辱日本五縣食品不能吃。筆者認為,若不是《海警法》之後,日本對中台關係有重大變化,加上對於中國「橫柴入灶」申請的不滿與警戒,恐怕連歡迎這兩個字都不會看到。

日本官僚體系到現在還是對於台灣以公投方式,向全世界公開羞辱日本食品的事情,非常感冒。不要說這是國民黨提案的公投,民進黨政府的無作為,才會讓公投贊成票衝到779萬票。如果台灣申請案,在CPTPP委員會的「共識決」中,因為五縣食品管制與之前的公投羞辱,連日本的一票都拿不到(日本官僚體系的誓死抵抗、加上對中國的忌憚,這是有可能的結果)。這只能說是國民黨、民進黨與台灣民眾的共業。

台灣在日本的一票拿不拿得到,都不確定的情況下,中國已經獲得新加坡的公開支持,然後《日經新聞》分析,從9月16日中國遞出申請後,習近平、王毅與商務省高層,猛烈的向與中國較友善CPTPP國家猛打電話,已經獲得汶萊、紐西蘭與墨西哥等國的友善回應,CPTPP內部已經傳出聲音說,反對中國加入的日本、澳洲與加拿大等國早晚會被孤立。然後,台灣官員笑中國申請CPTPP入會,是考20分想拿書卷獎。

不要輕忽中國的外交攻勢

中國一定沒有辦法獲得日本的一票嗎?筆者在別篇文章就提到,只要中國願意在CPTPP架構下,接受日本車整車出口免關稅,中國就有機會動員日本經濟體系中的超級大咖汽車幫去幫忙關說日本政府。此外,常常來台,在台灣朋友很多的東京大學教授川島真,十月初在THE DIPLOMAT發表文章,他說一如美國政府以氣候變遷為議題,尋求與中國合作與對話的機會;日本也應該用中國申請CPTPP的機會,去跟中國進行對話與合作。筆者認為,如果中國能提供足夠的經濟利益與外交利益,我們不能排除日本未來可能支持中國進入CPTPP(至少不反對)。

此刻日本對中氣氛強硬,不表示未來都是。日本政治人物現在對中強硬,多少是真心,多少是為了選舉,很難說。日本現在大眾民意對中國反感,是確實無誤,加上日本選舉是小選區,數人搶一席的情況下,除了像前自民黨幹事長二階俊博的大老以外,沒有國會議員敢被貼上親中標籤。但今年10月眾議院選舉後、2022年有參議院選舉,之後若沒有國會解散,日本會有近三年沒有大型國會選舉,這是日本國內中國利益派,或者中國友好派活動的有利時間點。

明年就是中日建交50周年,岸田新首相上任後,與習近平的電話高峰會談,就有談到這個。明年的參議院選舉後,日本三年沒大選,日本政壇的反中演出需求降低,又遇到雙方建交50周年的外交嘉年華,然後日本經濟明年也將進入後疫情的景氣復甦期,需要中國觀光客來消費帶動GDP成長。明年的中日外交氣氛,也許跟今年會有不一樣的面貌。

早在中國遞出加入CPTPP申請書之前,日本政府的智庫已經開始做準備,經產省智庫「經濟產業研究所」的某研究團隊,集結日本重要專家:渡邉 真理子(学習院大學教授,專長中國經濟)/加茂 具樹(慶應義塾大學教授,專長中國政治外交)/川島 富士雄(神戸大學教授,專長中國經濟法規)/川瀬 剛志(上智大學教授,專長WTO經貿法規),就在中國遞出申請案的前幾天,出版了研究成果《中国のCPTPP参加意思表明の背景に関する考察》(中國表示參加CPTPP的背景之研究)。

該研究的結論是,儘管中國目前的經濟體制與CPTPP的高度自由貿易要求,相差非常遠,但是中國也正在修正國內經濟法規(例如國有企業的補助方式),使其朝著國際標準前進。因此不能排除中國有機會進入CPTPP入會談判過程。在此情況下,為了確保日後中國遵守在談判過程中所宣示的自由化承諾,應該在CPTPP章程中,設置觀察期條款,用以階段性確認中國的自由化承諾。

日本政府智庫的決策菁英們,早在中國申請入會之前,就已經開始挖掘中國防衛戰的第二條壕溝(第一條壕溝是堅守CPTPP的高度自由貿易程度),建議設置觀察期條款。而台灣政府很清楚,只要中國比台灣早進入CPTPP,在共識決的規則與中國注定杯葛下,台灣要進入CPTPP幾乎是注定出局。但我們看到台灣政府的作戰方針,就是談笑風生,笑中國是考20分想拿書卷獎。筆者衷心期盼,目前我們看到政府的「悠閒嘲笑法」對中戰略,是空城計般的外表假象,事實上我們政府很有規劃,也很有警覺中國有機會,會早台灣進入CPTPP談判,也已經做好佈局。不然,筆者跟全台灣都要哭哭了。

台灣是否過於樂觀輕敵呢?

台灣中國正在搶入CPTPP的門票,但就筆者所看到,台灣政府與輿論正陷入危險的集體迷思。以為以CPTPP的高標準自由貿易,中國絕對不可能進入。在這樣的迷思下,官員、媒體、學者可以找出許多證據,包括美國可能用「美國—墨西哥—加拿大協定」(USMCA)的「毒丸條款」,要求墨西哥跟加拿大拒絕中國加入CPTPP。然而,如果CPTPP的高標準與USMCA的「毒丸條款」的防禦力固若金湯,為何日本決策智囊們,會在中國提出申請案之前,就開始思考中國防衛戰的第二條防線。

根據CPTPP的入會規定,申請國提出申請後,CPTPP的委員會必須在合理的時間內(a reasonable period of time)公開做出接受與否的決議。今年英國申請的案例,從英國申請到委員會開會同意,是四個月的時間,而參與實際談判日本官員的私下說法是,四個月是相當匆忙與緊迫。英國參與入會的爭議小,提出申請後都需要至少四個月以上的各國協商時間,爭議大的台灣與中國的參與案,應該最快也要半年以上(另外一種方式,委員會直接退件或擱置台灣與中國申請案,這樣的話,結果會比較快出來)。

從現在起到委員會對於中國與台灣申請案的結果出來,至少還有四個月以上,這是台灣與中國爭取入CPTPP的黃金期。中國是從習近平開始,動員全國之力,展開CPTPP外交。那台灣呢?筆者只能祈求眾神保佑,讓委員會同時擱置或退件台灣與中國的申請案,因為如果我們政府除了「悠閒嘲笑法」之外沒有任何對中戰略,同時被退件是台灣最好的結果。

展望未來一年,也就是CPTPP委員會將會對台灣與中國申請案做出決議。筆者設想,關於中國申請案,中日關係要從今年的極度險惡,要在短短一年內,轉化為日本至少不反對中國加入,恐怕是非常困難。中國申請案被退件或擱置的可能性高。

關於台灣申請案,日前國內一場關於台灣加入CPTPP的重要研討會,政府高層說台灣成功機率很高,但是日本台灣交流協會首席副代表星野光明則是直言,台灣政府過於樂觀,還說目前主動支持台灣申請的會員國不多,反觀新加坡、馬來西亞、智利等國都支持中國申請。從台灣政府高官與日本政府駐台官員的認知落差,我們可以瞭解到,台灣目前申請CPTPP的對日戰略是「樂觀自嗨等著被打臉」法。未來一年,在這樣的戰略主導下,台灣申請案被退件或擱置的可能性也很高。

因此未來一年,台灣與中國的申請案被同時退件或擱置的可能性很高。這是眼前我們政府對中「悠閒嘲笑法」、對日「樂觀自嗨等著被打臉法」戰略下,能獲得最好的結果。眾神還是憐惜台灣民眾的。

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