《全民防衛動員準備法》的修法爭議與盲點

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國防部日前預告對《全民防衛動員準備法》進行修法，卻意外引發爭議。部分媒體與在野黨批評，在草案中新增的第33條，讓政府可以在動員實施階段管制媒體，將會箝制新聞自由。另外第16條，要求主管機關對學校青年動員服勤進行規劃，則是要讓學生上戰場。雖然國防部已緊急澄清，只有在總統下達緊急命令，開始動員時才會管制媒體，避免錯誤訊息擾亂民心，並不會影響到平日的新聞自由，學校青年動員服勤也絕不會執行戰鬥任務或彈藥生產，仍無法平息爭議。最後政府決定撤回草案，暫緩修法，要求國防部從長計議。

或許台灣是一個剛從獨裁統治中走出來的新興民主社會，對於政府管制媒體非常敏感，才會有如此激烈的反應，不過部分媒體與在野黨的批評，並沒有切中其弊。且先不談《全動法》是部舊法，管制媒體的部分條文，在第14條就已有規定，真正的問題在於，從進入動員實施階段到戰爭爆發，可能很短暫。簡單來說，在承平時期《全動法》並未生效，自然沒有管制媒體的疑慮，而在戰時總統會宣布戒嚴，進入軍管狀態，軍事指揮官可依《戒嚴法》第11條，解散集會遊行並取締妨害軍事的媒體雜誌，又何來新聞自由？

《全動法》修法沒有顧及情況變化

依目前的兩岸情勢，從確信中國即將武力犯台，開始進入動員實施階段，到雙方接戰，運氣很好的話，可能也只有一周的時間，一般來說應該只會有數天的空間。國防部屢次強調，在下達緊急命令後，能在24小時內動員21.5萬後備軍人，這是國軍規劃的第一波動員兵力。可以說國軍認為最壞的情況，將只有短短24小時的應變時間，就要承受解放軍的第一波打擊，進入戒嚴狀態。在時間如此有限下，政府要管制國內媒體，恐怕缺乏時效性，意義也不大，更不用說海外媒體或是跨國性的社群平台。

國防部會提出這樣的修法草案，是因為思維還停留在過去，沒有體認到今日的戰爭形態完全不同，敵方會先破壞通訊網路、金融系統、民生基礎設施，使對手陷入混亂之中。台灣社會在戰時的危機是無電可用，被切斷對外通信，無法取得正確資訊。中國會利用境外的社群平台、親中媒體，傳播台灣已放棄抵抗的不實消息，以打擊國際社會馳援台灣的意願。對內則以謠言耳語，煽動民心投降。這套劇本在俄羅斯入侵烏克蘭時，已經上演過一次，國防部未能從其中汲取經驗，才是最大的問題。

如何維持戰時的通訊傳播是當務之急

倒是新成立的數位發展部，積極借鑑俄烏戰爭的經驗，參考星鏈系統在戰爭初期維持烏克蘭對外通訊的重要性，正計畫打造台灣的低軌道衛星網路。不過這是個較為昂貴的系統，難以大規模普及，使用的單位也要自備發電機。政府應該要思考，如何建立一套在缺乏電力供應下，仍然可以有效傳播正確訊息的緊急系統。雖然目前能在出現重大災害時，強制切換電視畫面，播放重大災害緊急訊息，也能透過手機發布警報，但這都是建立在電視、網路等電子媒介上的系統，無法處理全島停電、網路服務大規模中斷的情況。

傳統的廣播系統仍最可靠

參考國外的解決方案，傳統的廣播系統仍是最可靠的方式。政府應以國營廣播公司為基礎，設立一個緊急廣播系統，並確保在戰時不易被摧毀，甚至可以考慮使用機動式的訊號發射站做為備援。利用學校教育、防災宣導、國防手冊等管道，讓每個民眾知道緊急廣播系統的頻率。鼓勵民眾在防災包中準備收音機與乾電池，或普遍配發包括照明燈、蜂鳴器、收音機的多功能防災裝置。這不只能在戰時派上用場，在發生重大災害，電力與網路都中斷時，也能讓災區民眾立即收到正確的即時訊息。

而規劃學校青年動員服勤，也是舊時代的產物，過去獨裁統治時代，高中以上學校都有軍訓、護理課程，以備在戰時進行動員。國防部只是舊文重抄，卻引起軒然大波，原因是時代早已改變，民主社會不太願意動員青年學子執行軍事任務，即使只是輔助性的工作，也難以讓家長釋疑。

事實上，在戰時動員民間力量，進行民防工作的法規早就存在，如《民防法》、《民防法施行細則》、《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》等。其中在《民防法》第5條第1項第3款後段，就已規定「高級中等以上學校之在校學生，應參加各該學校防護團編組支援服勤。」

疏忽民防非常不該

真正的弊病是過去的民防演練都是做做樣子，即使在年度的漢光演習或萬安演習中，也是動員最小人力以避免擾民，從未進行過大規模的演練，長期忽視民防工作的重要性。就以此次引起爭議的《全動法》草案第16條為例，規定主管機關應進行調查、統計、編組、訓練的對象，還新增了退役替代役男。

但實際的情況是8年內所列管的退役替代役男高達18萬人以上，美其名能動員進行防災救護、社會服務、治安維護等工作。結果2021年進行教育召集的人數，竟然只有1565人，只占總人數的0.86%。這些退役的替代役男受過訓練，是成熟的人力，卻棄之不用，反而照抄《民防法》來動員學生？

所以這次撤回《全動法》修法草案，說不定是好事。因為這個草案明顯沒有經過深思熟慮，聽取各方意見，進行溝通。在義務役的役期恢復成一年後，未來國防體系將分成主戰部隊、守備部隊、後備部隊與民防系統。國防部正積極加強主戰部隊的訓練，為守備部隊採購武器裝備，改革後備部隊的教育召集訓練方式，卻仍不夠重視民防系統。可能原因是民防系統牽扯的範圍，已超過國防部的職權，需要中央進一步來統籌，要求各部會配合。政府責無旁貸，必須擬定更縝密完善的動員計畫，才能獲得全民的支持。

作者關心國防與地緣戰略議題，軍事專欄作家