《全民防衛動員準備法》的修法爭議與盲點

王臻明
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國防部日前預告對《全民防衛動員準備法》進行修法,卻意外引發爭議。部分媒體與在野黨批評,在草案中新增的第33條,讓政府可以在動員實施階段管制媒體,將會箝制新聞自由。另外第16條,要求主管機關對學校青年動員服勤進行規劃,則是要讓學生上戰場。雖然國防部已緊急澄清,只有在總統下達緊急命令,開始動員時才會管制媒體,避免錯誤訊息擾亂民心,並不會影響到平日的新聞自由,學校青年動員服勤也絕不會執行戰鬥任務或彈藥生產,仍無法平息爭議。最後政府決定撤回草案,暫緩修法,要求國防部從長計議。

圖為國軍漢光演習。圖片來源:美聯社/達志影像

或許台灣是一個剛從獨裁統治中走出來的新興民主社會,對於政府管制媒體非常敏感,才會有如此激烈的反應,不過部分媒體與在野黨的批評,並沒有切中其弊。且先不談《全動法》是部舊法,管制媒體的部分條文,在第14條就已有規定,真正的問題在於,從進入動員實施階段到戰爭爆發,可能很短暫。簡單來說,在承平時期《全動法》並未生效,自然沒有管制媒體的疑慮,而在戰時總統會宣布戒嚴,進入軍管狀態,軍事指揮官可依《戒嚴法》第11條,解散集會遊行並取締妨害軍事的媒體雜誌,又何來新聞自由?

《全動法》修法沒有顧及情況變化

依目前的兩岸情勢,從確信中國即將武力犯台,開始進入動員實施階段,到雙方接戰,運氣很好的話,可能也只有一周的時間,一般來說應該只會有數天的空間。國防部屢次強調,在下達緊急命令後,能在24小時內動員21.5萬後備軍人,這是國軍規劃的第一波動員兵力。可以說國軍認為最壞的情況,將只有短短24小時的應變時間,就要承受解放軍的第一波打擊,進入戒嚴狀態。在時間如此有限下,政府要管制國內媒體,恐怕缺乏時效性,意義也不大,更不用說海外媒體或是跨國性的社群平台。

國防部會提出這樣的修法草案,是因為思維還停留在過去,沒有體認到今日的戰爭形態完全不同,敵方會先破壞通訊網路、金融系統、民生基礎設施,使對手陷入混亂之中。台灣社會在戰時的危機是無電可用,被切斷對外通信,無法取得正確資訊。中國會利用境外的社群平台、親中媒體,傳播台灣已放棄抵抗的不實消息,以打擊國際社會馳援台灣的意願。對內則以謠言耳語,煽動民心投降。這套劇本在俄羅斯入侵烏克蘭時,已經上演過一次,國防部未能從其中汲取經驗,才是最大的問題。

如何維持戰時的通訊傳播是當務之急

倒是新成立的數位發展部,積極借鑑俄烏戰爭的經驗,參考星鏈系統在戰爭初期維持烏克蘭對外通訊的重要性,正計畫打造台灣的低軌道衛星網路。不過這是個較為昂貴的系統,難以大規模普及,使用的單位也要自備發電機。政府應該要思考,如何建立一套在缺乏電力供應下,仍然可以有效傳播正確訊息的緊急系統。雖然目前能在出現重大災害時,強制切換電視畫面,播放重大災害緊急訊息,也能透過手機發布警報,但這都是建立在電視、網路等電子媒介上的系統,無法處理全島停電、網路服務大規模中斷的情況。

傳統的廣播系統仍最可靠

參考國外的解決方案,傳統的廣播系統仍是最可靠的方式。政府應以國營廣播公司為基礎,設立一個緊急廣播系統,並確保在戰時不易被摧毀,甚至可以考慮使用機動式的訊號發射站做為備援。利用學校教育、防災宣導、國防手冊等管道,讓每個民眾知道緊急廣播系統的頻率。鼓勵民眾在防災包中準備收音機與乾電池,或普遍配發包括照明燈、蜂鳴器、收音機的多功能防災裝置。這不只能在戰時派上用場,在發生重大災害,電力與網路都中斷時,也能讓災區民眾立即收到正確的即時訊息。

而規劃學校青年動員服勤,也是舊時代的產物,過去獨裁統治時代,高中以上學校都有軍訓、護理課程,以備在戰時進行動員。國防部只是舊文重抄,卻引起軒然大波,原因是時代早已改變,民主社會不太願意動員青年學子執行軍事任務,即使只是輔助性的工作,也難以讓家長釋疑。

事實上,在戰時動員民間力量,進行民防工作的法規早就存在,如《民防法》、《民防法施行細則》、《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》等。其中在《民防法》第5條第1項第3款後段,就已規定「高級中等以上學校之在校學生,應參加各該學校防護團編組支援服勤。」

疏忽民防非常不該

真正的弊病是過去的民防演練都是做做樣子,即使在年度的漢光演習或萬安演習中,也是動員最小人力以避免擾民,從未進行過大規模的演練,長期忽視民防工作的重要性。就以此次引起爭議的《全動法》草案第16條為例,規定主管機關應進行調查、統計、編組、訓練的對象,還新增了退役替代役男。

但實際的情況是8年內所列管的退役替代役男高達18萬人以上,美其名能動員進行防災救護、社會服務、治安維護等工作。結果2021年進行教育召集的人數,竟然只有1565人,只占總人數的0.86%。這些退役的替代役男受過訓練,是成熟的人力,卻棄之不用,反而照抄《民防法》來動員學生?

所以這次撤回《全動法》修法草案,說不定是好事。因為這個草案明顯沒有經過深思熟慮,聽取各方意見,進行溝通。在義務役的役期恢復成一年後,未來國防體系將分成主戰部隊、守備部隊、後備部隊與民防系統。國防部正積極加強主戰部隊的訓練,為守備部隊採購武器裝備,改革後備部隊的教育召集訓練方式,卻仍不夠重視民防系統。可能原因是民防系統牽扯的範圍,已超過國防部的職權,需要中央進一步來統籌,要求各部會配合。政府責無旁貸,必須擬定更縝密完善的動員計畫,才能獲得全民的支持。

作者關心國防與地緣戰略議題,軍事專欄作家

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