公投已死？該死？還是重新理解公投？

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前英國首相卡麥隆在2019年出版了他的回憶錄，同時也展開簽書之旅，在全英國巡迴演講、舉辦座談會、接受專訪等等活動。對他這一層級的政治人物而言，退休後這樣的活動並不特殊，但卡麥隆似乎又更賣力了一些，渴望世人記得他在英國政壇留下的傳奇。有趣的是，他最大的傳奇是推動2016年的英國脫歐公投，但他並不希望後人想到他就只想到這件事。

聽說超過700頁的回憶錄，他用大量篇幅交代他的出身與崛起，就像所有驕傲的托利黨人（Tory Party，英國保守黨的俗稱），從伊頓公學講到牛津幫，大秀他純正的政治血統，讓他看起來像個傑出的政治人物。這不能算自吹自擂，卡麥隆確實是個傑出的政治人物。

脫歐公投是政客用以卸責的豪賭

可惜英國人對這些並不感興趣，畢竟英國自17世紀光榮革命以來，這樣的首相比比皆是，但他主導的公投以脫歐作結，震驚英倫三島與新舊大陸，這才不尋常。面對卡麥隆厚厚的回憶錄，不只英國人與犀利的專訪記者，幾乎全世界所有自認有政治嗅覺的人，都會直接翻到脫歐公投的章節，想要多知道點這位出自牛津的政治菁英，到底在想什麼？搞出這麼一個讓英國社會面臨戰後最大的分裂與不安的公投，到現在都還餘波盪漾。

這場脫歐公投顯然沒有贏家，卡麥隆提早結束他的政治生命，接手的脫歐主義者也無法順利完成千頭萬緒的脫歐準備，一延再延。不管是投贊成票還是反對票，多數英國人都認為這是一場沒有必要的公投，反對者甚至認為脫歐是英國憲政史上最糟糕的政治決定，堪比張伯倫與希特勒簽訂和平協議。根據皇室的人形容，就連面對蘇格蘭公投眉頭也不皺一下的女王，聽到脫歐闖關成功的消息，眉毛上揚了一寸（英語表示吃驚的說法），這叫英國人如何不抓戰犯？這個帳當然要算到卡麥隆的頭上。

若換成台灣的一些政客，大可以說這是人民的決定，人民的勝利這種場面話，但卡麥隆沒有這麼阿Q，他也沒有大罵選民又窮又笨，或宣稱民主已死。他立刻辭去閣揆，花三年寫回憶錄，他的簽書之旅變成道歉之旅。他為公投結果道歉，他為無法說服選民留歐道歉，他為忽略了民間對歐盟的不滿道歉，他為低估了問題的複雜性道歉，他為「我搞砸了，你來修」道歉，用他自己在每個專訪中一再反覆的話：我非常、非常抱歉。

然而矛盾的是，卡麥隆仍堅持舉辦脫歐公投的決定是對的。也許這是他留住最後顏面的防衛心理，但這讓他所有的道歉變得沒有意義。因為最根本的問題不在他的留歐主張宣傳不力，而是英國去留歐盟是用十大櫃的政經教科書也分析不完的複雜議題，但卡麥隆卻把它化約成一個句子的是非題，自認聰明計算yes-no的機率。

本來卡麥隆所屬的保守陣營長期對歐盟的干預不滿，坊間朗朗上口的笑話是，歐盟連保險套的尺寸也要訂標準，但我們英國佬偏偏喜歡買大一號的。更保守的右翼團題更是頻頻以脫歐向保守選民做政治勒索，大挖保守黨的牆角。卡麥隆不勝其擾，但做為執政者又深知脫歐並不可行。

評估之後，卡麥隆認為社會雖然在這個議題上分裂，但因茲事體大，一旦對決，逼選民二選一，贊成脫歐的主張不可能過半。卡麥隆顯然以專業的認知與偏執做出了這個錯誤的判斷。簡單講，這是卡麥隆刻意設計出來的政治特技，或許得逞，贏得掌聲；然而一旦失足，必然粉身碎骨。

公投結果不論滿不滿意，都未必有正當性

若說英國脫歐公投是個公投的惡例，它是很有代表性的，但不是因為它的結果，因為結果也可能相反，但不代表這個公投就有正當性，就如台灣上周末的公投，如我們所願得到四個不同意，但不代表這個公投就有正當性。公投的背後的動機往往不是表面高舉的價值，說什麼透過直接民主，將權力放回人民手裡。卡麥隆想的是借公投結果堵住脫歐者的嘴，讓他的政府離開這紛擾多年的議題，本質上仍是政治菁英的計算。

以政治菁英的思維推動公投，不管在民主國家還是獨裁國家都屢見不鮮，手段和過程或許不同，但共同的目的是取得人民的授權，遂行其既定的政策。等而下之的，就如國民黨以公投之名，遂行政治鬥爭之實，哪有什麼說得出口的替代政策？2018如此，食髓知味，2021亦是如此，蘇貞昌院長說得好，就是來亂的。

獨裁國家的公投更好用，人民沒有表達言論的自由，公投只是統治者拿個橡皮圖章強迫人民背書。例如希特勒上台後的第一件事，就是以公投退出國際聯盟，不但實踐他上台前的主張，壓倒性的公投結果更證明他是站在人民一邊的強人。之後以一連串的公投攫取無上的權力，有如探囊取物。

人們總是無法記取教訓

歷史大家都知道，但人們顯然沒有記取教訓，總在相對自由的環境裡，用公投讓人民把權利自動交出來。例如泰國軍政府在2016年以公投取得更大的統治權力；又如2017年土耳其執政黨以公投破壞三權分立，造成行政權獨大。就像希特勒，每個獨裁者都說，這是人民的授權。

就算在高度民主的國家如英國者，若非憲法上的要求， 而以政治目的發動的公投，所謂的人民授權也只是假象，本質是政治菁英玩弄的戲法。執政者或議會拋棄已透過選舉取得的權責，將制定政策的責任推回給人民，由人民自己承擔選擇的後果。這不是人民授權，而是政治人物棄權。

台灣的公投不屬於憲政公投

前述所謂憲法要求的公投，稱為憲政公投（constitutional referendums），以憲法明列事項，強制舉行的公投，以做為人民的防衛機制，等同釋憲會議。台灣的公投不在此類，分類上是屬 ad hoc referendums，除主權外，任何議題、任何人或團體均可發動，英國脫歐公投也屬此類。個人認為，憲政公投才是唯一可以保留的公投機制，以憲法定之，免去發動者掛羊頭賣狗肉，以公投偷渡政治目的。

此外，即便沒有政治陰謀，就理論上來看，公投必然是二分法，讓現代政治得以進步最重要的商議機制被迫退場，沒有妥協空間。就算英國這麼一個有高度民主文化的國家，政治人物對政策的制定嫻熟理性，但脫歐公投的辯論最後仍然化簡為了兩個選擇：留歐，保證經濟穩定；脫歐，解決移民問題。何等幼稚？選民卻依此做出了脫歐選擇，但實際的問題接踵而至，公投過後延宕多年仍脫不了歐，因為有成千上萬的協定必須重新協商，而脫歐者保證解決的移民問題呢？當然也是原地踏步，英國畢竟不會因公投結果一夕變成納粹德國，立刻消滅移民。

代議民主仍該是民主國家支柱

直接民主的表面價值一直在提倡公投時被過度推崇，卻忽略英美這兩個現代民主國家在17、18世紀建立典範時均極力強調代議士的重要。美國的憲法寫手，以各種限制來阻隔直接民主在政策制定過程中的不必要干擾。經過兩百多年的實驗，政治學理論也一再證明，透過代議士來實踐的商議式民主（deliberative democracy），才能最大化政策的理性與專業品質。

若以政府是負責做菜給人民的廚房來比喻，那麼民主國家人民選出首長或議員，就像在選廚師。廚藝有高低，我們選好的；廚師的風味與菜式不同，我們選自己喜歡的。選舉當然有輸贏，我們或許一時吃不到我們喜歡的菜色，沒關係，下次選廚師時再為我們喜歡的廚師多拉幾票，但在此之前，至少我們會吃到專業廚師做出來的菜。

而公投是大家投票來做一道菜，要烤幾度？公投決定；烤多久？公投決定；加多少鹽？公投決定：要不要加醋？公投決定。理想狀態下，每一個決定都是最佳的，互相關聯的，但可能嗎？而這道菜，就叫直接民主，能吃嗎？

根據研究公投的的政治學者Matt Qvortrup統計，上世紀60年代之前公投相當稀少，但70年代之後急速增加。從1972至2016，全世界舉行了605次全國性公投，其中瑞士包辦一半以上，但瑞士是特例，除人口不到九百萬的有利因素外，公投的傳統遠自中世紀的州民大會，稱之為 Landsgemeindes，這是其他國家所沒有的條件。

瑞士公投只是世界例外

就算不排除瑞士，加以平均，各國舉辦公投的數字可能沒有國內鼓吹公投者想像的多。各國對公投的發動仍相當謹慎，保有公投機制的國家，平均2到3年才舉辦一次公投。例如愛爾蘭，公投的次數僅次於瑞士，幾乎年年有公投，但這二十年來也不過舉辦了16次。斷不像我國，拿公投當兒戲，自《公投法》下修門檻以來，三年內舉行了14項公投，不會太頻繁嗎？再參其內容，這些公投做政策參考的意義大，還是政治鬥爭的意義大？我想大家心知肚明。若說公投已死，正是這樣被惡性玩死的。

依自由之家的民主指數，Qvortrup將國家分為三類：民主國家，部分民主國家，非民主國家。進一步的分析顯示，60年代以前，三類國家使用公投的數量無明顯不同，但部分民主國家與非民主國家在90年代來到高峰，之後驟減。可能的解釋是，非民主國家隨著科技的進步，社會控制更加緊密，統治者不再需要藉由公投宣示正當性與展現控制力。反觀民主國家，自上世紀70年代以來，公投案有增無減。

民主國家的公投頻率，從90年代進入本世紀，大幅增加50%，創下歷史新高，20年來維持類似的頻率。許多評論以民粹主義的重新興起來解釋，但未必如此。Qvortrup的解釋較為合理，他認為有兩個因素，選民的政黨忠誠度減弱與價值的多樣化，他稱為後物質主義。搖擺選民增加，不再忠於一黨，這讓政治人物不敢在制定政策時違逆自己選民的屬性。一旦選民屬性與政治人物的專業判斷起衝突，只能以公投來免除自家選民的追究。

此外，過去經濟發展幾乎是唯一考量，左右陣營依其各自的經濟理論制定政策，但後物質主義讓價值多樣化，諸如同婚、墮胎、氣候、移民等問題成為焦點，雖仍有一定區隔，但不再清楚，選民的價值觀未必以政黨為界。這也是政客必須依賴公投的原因。

公投變多和價值取向多元有關

很顯然的，這不是一條價值辯論的正途，它只是一條不需費神妥協各方的捷徑。任何政策都可能遭遇反對力量，這本來就是民主政治制衡的設計，而做為一個政治人物，不管是立法者還是執政者，如果對某一政策根據其專業而有定見，為何不以專業的論述說服反對的力量，而要訴諸高度不確定的公投？

少數意外的公投驚喜賦予公投不該得的掌聲，例如愛爾蘭在2015年成為第一個以公投讓同婚合法的國家，舉世翹起大拇指，但怎麼沒有想到，同時台灣以大法官會議做出同樣的解釋？也沒想到更多的國家以商議民主，早就讓同婚合法了。若以公投為之，台灣的同婚合法化，至今仍不可得，2018的公投結果證明這點。

公投發動者期望的公投結果，不管事前多麼信心滿滿，往往事與願違，如卡麥隆留歐與國民黨對阻擋萊豬的信心。就算不是如擲骰子般呈完全的亂數，公投結果所展現的不確性之高，連政治學者都很難掌握。許多研究指出，左右公投結果的變數幾乎與議題本身無關，政黨的形象、提議者的人格魅力，此外大的政治氛圍、突發事件、甚至天氣都直接影響公投結果。

長期觀察愛爾蘭公投的政治學者 Michael Marsh指出，多數人在投下公投票之後一個星期，想不起正反兩方的辯論內容，甚至不知道自己投贊成或反對的理由是什麼。 一旦面臨的是社會對立的分裂議題，公投毫無撫平社會的功能，甚至更加對立。

上周末的四項公投落幕，民進黨如願四案全部擋下，去除了施政不必要的干擾，有幸運的成分，也有努力的結果。但民進黨得到什麼？這社會得到什麼？民進黨傾全黨與府院之力，只是回到原點，千萬不要因為一次的勝利就開始認為這樣的公投理念是對的。

國民黨主席朱立倫在全輸錯愕之餘，宣布公投已死，這只是氣話。這部《公投法》還在，只要戰鬥藍願意，再提十個無厘頭公投案也不是難事。就算國民黨執政無望，台灣要陪他們玩，陷入這樣永遠的迴圈嗎？不管公投是否已死，也許我們該思考的是這樣的公投是否該死？我們是否也該在公投興起的世界潮流中，檢視我們獨特的政治實況，重新理解公投的本質，與我們該如何利用它來強化台灣的民主，而不是扯台灣後腿的工具。

後記

原本允諾談談剛落幕的四項公投，一來評論已多，我無法評論得更好，二來國民黨對這四項公投的操作之惡劣，以遠遠超越公投是否必要所能涵蓋的討論範圍。不客氣地講，讓這種公投快快死去才是台灣之福。基於這兩個因素，才決定以英國脫歐公投為主，更廣泛地談談公投。英國脫歐公投可說在是最理想的政治傳統中，犯了公投所有的錯誤。以此為戒，或能對我國的這個被國民黨永遠拿來亂的公投機制，何去何從有個較清楚的方向。

此外，撇開藍營蓄意的政治鬥爭不論，卡麥隆利用公投要操弄棘手問題的理路，也隨時可能在台灣出現。而台灣的敏感問題更多，與中國有關的事物件件棘手。不分藍綠，政治人物一旦卡麥隆上身，隨時可能自作聰明想用公投來掩護個人或政黨的意志，就算是出於善意，但公投的不確定永遠會被低估，任何一個意外的結果，台灣的麻煩將十倍於英國脫歐，可能從此掉入無法逃離的深淵，豈可不慎？