公投已死?該死?還是重新理解公投?

李中志
856 人閱讀

前英國首相卡麥隆在2019年出版了他的回憶錄,同時也展開簽書之旅,在全英國巡迴演講、舉辦座談會、接受專訪等等活動。對他這一層級的政治人物而言,退休後這樣的活動並不特殊,但卡麥隆似乎又更賣力了一些,渴望世人記得他在英國政壇留下的傳奇。有趣的是,他最大的傳奇是推動2016年的英國脫歐公投,但他並不希望後人想到他就只想到這件事。

聽說超過700頁的回憶錄,他用大量篇幅交代他的出身與崛起,就像所有驕傲的托利黨人(Tory Party,英國保守黨的俗稱),從伊頓公學講到牛津幫,大秀他純正的政治血統,讓他看起來像個傑出的政治人物。這不能算自吹自擂,卡麥隆確實是個傑出的政治人物。

脫歐公投是政客用以卸責的豪賭

可惜英國人對這些並不感興趣,畢竟英國自17世紀光榮革命以來,這樣的首相比比皆是,但他主導的公投以脫歐作結,震驚英倫三島與新舊大陸,這才不尋常。面對卡麥隆厚厚的回憶錄,不只英國人與犀利的專訪記者,幾乎全世界所有自認有政治嗅覺的人,都會直接翻到脫歐公投的章節,想要多知道點這位出自牛津的政治菁英,到底在想什麼?搞出這麼一個讓英國社會面臨戰後最大的分裂與不安的公投,到現在都還餘波盪漾。

這場脫歐公投顯然沒有贏家,卡麥隆提早結束他的政治生命,接手的脫歐主義者也無法順利完成千頭萬緒的脫歐準備,一延再延。不管是投贊成票還是反對票,多數英國人都認為這是一場沒有必要的公投,反對者甚至認為脫歐是英國憲政史上最糟糕的政治決定,堪比張伯倫與希特勒簽訂和平協議。根據皇室的人形容,就連面對蘇格蘭公投眉頭也不皺一下的女王,聽到脫歐闖關成功的消息,眉毛上揚了一寸(英語表示吃驚的說法),這叫英國人如何不抓戰犯?這個帳當然要算到卡麥隆的頭上。

若換成台灣的一些政客,大可以說這是人民的決定,人民的勝利這種場面話,但卡麥隆沒有這麼阿Q,他也沒有大罵選民又窮又笨,或宣稱民主已死。他立刻辭去閣揆,花三年寫回憶錄,他的簽書之旅變成道歉之旅。他為公投結果道歉,他為無法說服選民留歐道歉,他為忽略了民間對歐盟的不滿道歉,他為低估了問題的複雜性道歉,他為「我搞砸了,你來修」道歉,用他自己在每個專訪中一再反覆的話:我非常、非常抱歉。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

然而矛盾的是,卡麥隆仍堅持舉辦脫歐公投的決定是對的。也許這是他留住最後顏面的防衛心理,但這讓他所有的道歉變得沒有意義。因為最根本的問題不在他的留歐主張宣傳不力,而是英國去留歐盟是用十大櫃的政經教科書也分析不完的複雜議題,但卡麥隆卻把它化約成一個句子的是非題,自認聰明計算yes-no的機率。

本來卡麥隆所屬的保守陣營長期對歐盟的干預不滿,坊間朗朗上口的笑話是,歐盟連保險套的尺寸也要訂標準,但我們英國佬偏偏喜歡買大一號的。更保守的右翼團題更是頻頻以脫歐向保守選民做政治勒索,大挖保守黨的牆角。卡麥隆不勝其擾,但做為執政者又深知脫歐並不可行。

評估之後,卡麥隆認為社會雖然在這個議題上分裂,但因茲事體大,一旦對決,逼選民二選一,贊成脫歐的主張不可能過半。卡麥隆顯然以專業的認知與偏執做出了這個錯誤的判斷。簡單講,這是卡麥隆刻意設計出來的政治特技,或許得逞,贏得掌聲;然而一旦失足,必然粉身碎骨。

公投結果不論滿不滿意,都未必有正當性

若說英國脫歐公投是個公投的惡例,它是很有代表性的,但不是因為它的結果,因為結果也可能相反,但不代表這個公投就有正當性,就如台灣上周末的公投,如我們所願得到四個不同意,但不代表這個公投就有正當性。公投的背後的動機往往不是表面高舉的價值,說什麼透過直接民主,將權力放回人民手裡。卡麥隆想的是借公投結果堵住脫歐者的嘴,讓他的政府離開這紛擾多年的議題,本質上仍是政治菁英的計算。

以政治菁英的思維推動公投,不管在民主國家還是獨裁國家都屢見不鮮,手段和過程或許不同,但共同的目的是取得人民的授權,遂行其既定的政策。等而下之的,就如國民黨以公投之名,遂行政治鬥爭之實,哪有什麼說得出口的替代政策?2018如此,食髓知味,2021亦是如此,蘇貞昌院長說得好,就是來亂的。

獨裁國家的公投更好用,人民沒有表達言論的自由,公投只是統治者拿個橡皮圖章強迫人民背書。例如希特勒上台後的第一件事,就是以公投退出國際聯盟,不但實踐他上台前的主張,壓倒性的公投結果更證明他是站在人民一邊的強人。之後以一連串的公投攫取無上的權力,有如探囊取物。

人們總是無法記取教訓

歷史大家都知道,但人們顯然沒有記取教訓,總在相對自由的環境裡,用公投讓人民把權利自動交出來。例如泰國軍政府在2016年以公投取得更大的統治權力;又如2017年土耳其執政黨以公投破壞三權分立,造成行政權獨大。就像希特勒,每個獨裁者都說,這是人民的授權。

就算在高度民主的國家如英國者,若非憲法上的要求, 而以政治目的發動的公投,所謂的人民授權也只是假象,本質是政治菁英玩弄的戲法。執政者或議會拋棄已透過選舉取得的權責,將制定政策的責任推回給人民,由人民自己承擔選擇的後果。這不是人民授權,而是政治人物棄權。

台灣的公投不屬於憲政公投

前述所謂憲法要求的公投,稱為憲政公投(constitutional referendums),以憲法明列事項,強制舉行的公投,以做為人民的防衛機制,等同釋憲會議。台灣的公投不在此類,分類上是屬 ad hoc referendums,除主權外,任何議題、任何人或團體均可發動,英國脫歐公投也屬此類。個人認為,憲政公投才是唯一可以保留的公投機制,以憲法定之,免去發動者掛羊頭賣狗肉,以公投偷渡政治目的。

此外,即便沒有政治陰謀,就理論上來看,公投必然是二分法,讓現代政治得以進步最重要的商議機制被迫退場,沒有妥協空間。就算英國這麼一個有高度民主文化的國家,政治人物對政策的制定嫻熟理性,但脫歐公投的辯論最後仍然化簡為了兩個選擇:留歐,保證經濟穩定;脫歐,解決移民問題。何等幼稚?選民卻依此做出了脫歐選擇,但實際的問題接踵而至,公投過後延宕多年仍脫不了歐,因為有成千上萬的協定必須重新協商,而脫歐者保證解決的移民問題呢?當然也是原地踏步,英國畢竟不會因公投結果一夕變成納粹德國,立刻消滅移民。

代議民主仍該是民主國家支柱

直接民主的表面價值一直在提倡公投時被過度推崇,卻忽略英美這兩個現代民主國家在17、18世紀建立典範時均極力強調代議士的重要。美國的憲法寫手,以各種限制來阻隔直接民主在政策制定過程中的不必要干擾。經過兩百多年的實驗,政治學理論也一再證明,透過代議士來實踐的商議式民主(deliberative democracy),才能最大化政策的理性與專業品質。

若以政府是負責做菜給人民的廚房來比喻,那麼民主國家人民選出首長或議員,就像在選廚師。廚藝有高低,我們選好的;廚師的風味與菜式不同,我們選自己喜歡的。選舉當然有輸贏,我們或許一時吃不到我們喜歡的菜色,沒關係,下次選廚師時再為我們喜歡的廚師多拉幾票,但在此之前,至少我們會吃到專業廚師做出來的菜。

而公投是大家投票來做一道菜,要烤幾度?公投決定;烤多久?公投決定;加多少鹽?公投決定:要不要加醋?公投決定。理想狀態下,每一個決定都是最佳的,互相關聯的,但可能嗎?而這道菜,就叫直接民主,能吃嗎?

根據研究公投的的政治學者Matt Qvortrup統計,上世紀60年代之前公投相當稀少,但70年代之後急速增加。從1972至2016,全世界舉行了605次全國性公投,其中瑞士包辦一半以上,但瑞士是特例,除人口不到九百萬的有利因素外,公投的傳統遠自中世紀的州民大會,稱之為 Landsgemeindes,這是其他國家所沒有的條件。

瑞士公投只是世界例外

就算不排除瑞士,加以平均,各國舉辦公投的數字可能沒有國內鼓吹公投者想像的多。各國對公投的發動仍相當謹慎,保有公投機制的國家,平均2到3年才舉辦一次公投。例如愛爾蘭,公投的次數僅次於瑞士,幾乎年年有公投,但這二十年來也不過舉辦了16次。斷不像我國,拿公投當兒戲,自《公投法》下修門檻以來,三年內舉行了14項公投,不會太頻繁嗎?再參其內容,這些公投做政策參考的意義大,還是政治鬥爭的意義大?我想大家心知肚明。若說公投已死,正是這樣被惡性玩死的。

依自由之家的民主指數,Qvortrup將國家分為三類:民主國家,部分民主國家,非民主國家。進一步的分析顯示,60年代以前,三類國家使用公投的數量無明顯不同,但部分民主國家與非民主國家在90年代來到高峰,之後驟減。可能的解釋是,非民主國家隨著科技的進步,社會控制更加緊密,統治者不再需要藉由公投宣示正當性與展現控制力。反觀民主國家,自上世紀70年代以來,公投案有增無減。

民主國家的公投頻率,從90年代進入本世紀,大幅增加50%,創下歷史新高,20年來維持類似的頻率。許多評論以民粹主義的重新興起來解釋,但未必如此。Qvortrup的解釋較為合理,他認為有兩個因素,選民的政黨忠誠度減弱與價值的多樣化,他稱為後物質主義。搖擺選民增加,不再忠於一黨,這讓政治人物不敢在制定政策時違逆自己選民的屬性。一旦選民屬性與政治人物的專業判斷起衝突,只能以公投來免除自家選民的追究。

此外,過去經濟發展幾乎是唯一考量,左右陣營依其各自的經濟理論制定政策,但後物質主義讓價值多樣化,諸如同婚、墮胎、氣候、移民等問題成為焦點,雖仍有一定區隔,但不再清楚,選民的價值觀未必以政黨為界。這也是政客必須依賴公投的原因。

公投變多和價值取向多元有關

很顯然的,這不是一條價值辯論的正途,它只是一條不需費神妥協各方的捷徑。任何政策都可能遭遇反對力量,這本來就是民主政治制衡的設計,而做為一個政治人物,不管是立法者還是執政者,如果對某一政策根據其專業而有定見,為何不以專業的論述說服反對的力量,而要訴諸高度不確定的公投?

少數意外的公投驚喜賦予公投不該得的掌聲,例如愛爾蘭在2015年成為第一個以公投讓同婚合法的國家,舉世翹起大拇指,但怎麼沒有想到,同時台灣以大法官會議做出同樣的解釋?也沒想到更多的國家以商議民主,早就讓同婚合法了。若以公投為之,台灣的同婚合法化,至今仍不可得,2018的公投結果證明這點。

公投發動者期望的公投結果,不管事前多麼信心滿滿,往往事與願違,如卡麥隆留歐與國民黨對阻擋萊豬的信心。就算不是如擲骰子般呈完全的亂數,公投結果所展現的不確性之高,連政治學者都很難掌握。許多研究指出,左右公投結果的變數幾乎與議題本身無關,政黨的形象、提議者的人格魅力,此外大的政治氛圍、突發事件、甚至天氣都直接影響公投結果。

長期觀察愛爾蘭公投的政治學者 Michael Marsh指出,多數人在投下公投票之後一個星期,想不起正反兩方的辯論內容,甚至不知道自己投贊成或反對的理由是什麼。 一旦面臨的是社會對立的分裂議題,公投毫無撫平社會的功能,甚至更加對立。

上周末的四項公投落幕,民進黨如願四案全部擋下,去除了施政不必要的干擾,有幸運的成分,也有努力的結果。但民進黨得到什麼?這社會得到什麼?民進黨傾全黨與府院之力,只是回到原點,千萬不要因為一次的勝利就開始認為這樣的公投理念是對的。

國民黨主席朱立倫在全輸錯愕之餘,宣布公投已死,這只是氣話。這部《公投法》還在,只要戰鬥藍願意,再提十個無厘頭公投案也不是難事。就算國民黨執政無望,台灣要陪他們玩,陷入這樣永遠的迴圈嗎?不管公投是否已死,也許我們該思考的是這樣的公投是否該死?我們是否也該在公投興起的世界潮流中,檢視我們獨特的政治實況,重新理解公投的本質,與我們該如何利用它來強化台灣的民主,而不是扯台灣後腿的工具。

後記

原本允諾談談剛落幕的四項公投,一來評論已多,我無法評論得更好,二來國民黨對這四項公投的操作之惡劣,以遠遠超越公投是否必要所能涵蓋的討論範圍。不客氣地講,讓這種公投快快死去才是台灣之福。基於這兩個因素,才決定以英國脫歐公投為主,更廣泛地談談公投。英國脫歐公投可說在是最理想的政治傳統中,犯了公投所有的錯誤。以此為戒,或能對我國的這個被國民黨永遠拿來亂的公投機制,何去何從有個較清楚的方向。

此外,撇開藍營蓄意的政治鬥爭不論,卡麥隆利用公投要操弄棘手問題的理路,也隨時可能在台灣出現。而台灣的敏感問題更多,與中國有關的事物件件棘手。不分藍綠,政治人物一旦卡麥隆上身,隨時可能自作聰明想用公投來掩護個人或政黨的意志,就算是出於善意,但公投的不確定永遠會被低估,任何一個意外的結果,台灣的麻煩將十倍於英國脫歐,可能從此掉入無法逃離的深淵,豈可不慎?

留言評論
Latest posts by 李中志 (see all)

延伸閱讀