《公投法》可以怎麼改？

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《公投法》需要改嗎？中間選民不投票，政黨對決他們沒興趣。不要怪反對黨失策，高喊信任投票，反成蔡總統信任授權。不要怪執政黨四個不同意，捍衛執政正當性，只能義正詞嚴。《公投法》鼓勵直球對決，與審議民主強調溝通與妥協仍有相當距離。公投離不開政黨，如果我們不能像美國和德國一樣，在中央或聯邦層級，拒絕直接民主，只能從經驗記取教訓，改善公投程序，誘導政黨競爭走向更好的審議民主。以下提供幾點粗淺建議：

一、提升連署書審查機制

《公投法》無法確保公投案連署書的真實性。2021年四大公投仍有1606、1611、1068、170份死人連署，分布全國各地。戶政機關查不出幕後抄手，中選會只能照單全收，檢察官也查不到。若無法有效查核連署書真實性，貿然提高提案或成案連署書門檻，徒然揹負打壓民權惡名，仍無法遏阻有心人士濫權。2019年修法，行政院草案提議，連署需附身份證影本，反對黨和呂前副總統激烈反對做罷（陳英鈐，《公投法與政治》，台北，2021年9月，頁29-30）。中選會應參酌瑞士或美國審查機制，健全連署書查核。

二、明確憲法作為公投界線

釋字748已宣示同性別者結婚自由，還有人想以公投推翻大法官解釋。《公投法》規定的創制複決不能牴觸憲法、或司法院大法官解釋。在憲法權力分立下，人民得直接行使立法權，若無憲法特別規定，重大政策創制複決不能取代個案的行政處分。

已完成的20案公投，有10案為重大政策公投，有些公投案有牴觸權力分立之虞，例如藻礁公投不能取代環評審查，重啟核四公投不能取代核四建照及運轉執照的安全審查（詳見前揭書，頁64─69。）。《公投法》應仿效美國、德國、瑞士等國，明確規定重大政策公投不得侵犯行政核心權限（詳見前揭書，頁96、105、140）。

三、強化公投案違憲事前審查

凡人皆有人權，以公投之名亦不得侵犯。與其任由多數投票通過違憲公投案，事後再由司法院大法官宣告違憲，不如事前審查，阻止違憲提案交付公投。現行法將事前審查權交給中選會，中選會的組織、人員、與程序配置卻無法承擔此重責大任。

第10案公投原始提案反對同婚，「婚姻應限定在一男一女」，中選會不同意──本案聽證會時，法務部代表認為中選會沒有事前「 違憲審查權」，提案人和部分中選會委員也認為中選會無權審查，許多立法委員至今仍然殘留公審會印象，認為中選會沒有「實質審查權」。台北高等行政法院也否認中選會有事前「違憲審查權」（107年度訴字第755號判決）。

最高行政法院判決中選會有審查公投提案是否違憲的義務（最高行政法院109年判字第476號判決），仍然無法杜絕外界質疑中選會審查正當性。詳見前揭書，頁121─126），提案人修改公投主文為「民法婚姻規定應限定在一男一女」。公投通過，不能修改民法，立法院制定「司法院釋字第748號解釋施行法」，臺灣成為亞洲第一個同婚國家，既符合䆁字748，也符合公投意旨。下福盟則到地檢署告發行政院蘇院長瀆職，未落實公投意旨。另一方面，至今仍有人指責中選會通過違憲公投案。

中選會事前審查既然兩面不是人，應轉由行政法院、或憲法法庭事前審查，以昭公信（詳見前揭書，頁156-160）。

四、確保公投主文中立與理由客觀

公投主文往往決定公投結果。第18案主文「禁止進口含有瘦肉精豬隻」，精心設計將本案定位為食安公投，蔡總統疾呼事關國家經貿戰略，僅以些微差距扭轉乾坤。提案方卻指控執政黨散佈假消息，將「萊豬公投」扭曲為「美豬公投」。

公投主文問題必須公平、明白與精確，不能有誤導性。現行《公投法》將主文撰寫權交給領銜人，中選會為選務機關、兼公投主文審查，頂多只有消極不同意公投主文。如要中選會繼續承擔此要務，應明確授權中選會，得主動交付中立主文。如要改由中立第三方審查，宜妥善規劃。

公投理由書具有提供公民公投資訊重要功能，並非領銜人單純私人言論自由。現行《公投法》放任領銜人自由撰寫理由，縱使明顯不實，仍然印製在公投公報。中選會自我設限，無視公民團體抗議，拒絕審查重啟核四公投意見書（詳見前揭書，頁178-185）。

行政法院只准領銜人尋求權利救濟，其他人起訴主張主文偏頗、或理由明顯不實，則一律以欠缺訴權駁回，求救無門。《公投法》應仿效美國、德國、瑞士等國，明確規定任何人在投票前請求審查的權限與期間（30日）（詳見前揭書，頁161以下）。

五、改直接創制為間接創制

創制案直接跳過行政院和立法院，由公民投票直接決定。縱使《公投法》兩年才舉行一次，公投綁大選案2019年9月才提出，若非遇到疫情公投延後，從提案到投票根本不到一年，重大政策創制複決更是一律不准領銜人撤案。面對公投夜襲，沒有妥協和協商的空間，最後以政黨對決收場，實不足為奇。

創制案應先由行政院院會審查後，向立法院提出分析報告，建議是否接受或不同意創制案、或者提出創制案的對案，立法院針對行政院報告應舉行公聽會彙整不同利益。若立法院接受創制案，則可直接立法或決議，無須再進行公民投票。立法院若不同意創制案，則可提出創制案對案，一併交付公投，或直接建議公民反對創制案（詳見前揭書，頁48-52;75-78）。

六、改公投公報為公投手冊

行政院公投公報上的意見書太早提出，也沒經過行政院院會，即使政策變更，意見書仍不修改。行政院藻礁公投意見書寫「工業港離岸約740公尺」，蔡總統經與環團溝通，政府展現誠意，擬將工業港再外推455公尺，離岸1.2公里，行政院意見書仍未修改，立法院從未提出任何公投意見書（詳見前揭書，頁304-305）。這樣的意見書花大錢，越看越糊塗，不看也罷。

現有公投公報獨厚領銜人，無法提供客觀可靠公投資訊，一大張的設計閱讀困難。坊間流傳的懶人包或公投小抄，非官方製作、欠缺公信力，很容易有誤導，傳遞假訊息之嫌。中選會依法舉辦五場電視發表會，大多數民眾無法全程觀看，部分浮誇言詞，更令民眾無所適從。

為確保公民投票自由，應仿效美國、瑞士，改公投公報為公投手冊，以簡單淺顯說明公投案背景、以及正、反方意見。行政院和立法院建議反對、或替代方案的立場應刊登於公投手冊，包括立法院投票票數。中選會可依公投手冊內容製作短篇漫畫或懶人包，方便形成贊成或反對意見（詳見前揭書，頁191-200）。

七、從嘗試錯誤中學習

民主絕非完美，直接民主更是危機四伏。作者懍於「善意鋪成通往地獄之路」，絕無奢望畢其功於一役。既然公投已成政治日常，無論「蕾神之鎚」多強大，罷免與九合一選舉是否排擠改革空間，趁著公投餘溫，作者拋出以上幾點淺見，請讀者不吝指教。