《公投法》可以怎麼改?

陳英鈐
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《公投法》需要改嗎?中間選民不投票,政黨對決他們沒興趣。不要怪反對黨失策,高喊信任投票,反成蔡總統信任授權。不要怪執政黨四個不同意,捍衛執政正當性,只能義正詞嚴。《公投法》鼓勵直球對決,與審議民主強調溝通與妥協仍有相當距離。公投離不開政黨,如果我們不能像美國和德國一樣,在中央或聯邦層級,拒絕直接民主,只能從經驗記取教訓,改善公投程序,誘導政黨競爭走向更好的審議民主。以下提供幾點粗淺建議:

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

一、提升連署書審查機制

《公投法》無法確保公投案連署書的真實性。2021年四大公投仍有1606、1611、1068、170份死人連署,分布全國各地。戶政機關查不出幕後抄手,中選會只能照單全收,檢察官也查不到。若無法有效查核連署書真實性,貿然提高提案或成案連署書門檻,徒然揹負打壓民權惡名,仍無法遏阻有心人士濫權。2019年修法,行政院草案提議,連署需附身份證影本,反對黨和呂前副總統激烈反對做罷(陳英鈐,《公投法與政治》,台北,20219月,頁29-30)。中選會應參酌瑞士或美國審查機制,健全連署書查核。

二、明確憲法作為公投界線

釋字748已宣示同性別者結婚自由,還有人想以公投推翻大法官解釋。《公投法》規定的創制複決不能牴觸憲法、或司法院大法官解釋。在憲法權力分立下,人民得直接行使立法權,若無憲法特別規定,重大政策創制複決不能取代個案的行政處分。

已完成的20案公投,有10案為重大政策公投,有些公投案有牴觸權力分立之虞,例如藻礁公投不能取代環評審查,重啟核四公投不能取代核四建照及運轉執照的安全審查(詳見前揭書,頁6469)。《公投法》應仿效美國、德國、瑞士等國,明確規定重大政策公投不得侵犯行政核心權限(詳見前揭書,頁96、105、140)。

三、強化公投案違憲事前審查

凡人皆有人權,以公投之名亦不得侵犯。與其任由多數投票通過違憲公投案,事後再由司法院大法官宣告違憲,不如事前審查,阻止違憲提案交付公投。現行法將事前審查權交給中選會,中選會的組織、人員、與程序配置卻無法承擔此重責大任。

第10案公投原始提案反對同婚,「婚姻應限定在一男一女」,中選會不同意──本案聽證會時,法務部代表認為中選會沒有事前「 違憲審查權」,提案人和部分中選會委員也認為中選會無權審查,許多立法委員至今仍然殘留公審會印象,認為中選會沒有「實質審查權」。台北高等行政法院也否認中選會有事前「違憲審查權」(107年度訴字第755號判決)。

最高行政法院判決中選會有審查公投提案是否違憲的義務(最高行政法院109年判字第476號判決),仍然無法杜絕外界質疑中選會審查正當性。詳見前揭書,頁121─126),提案人修改公投主文為「民法婚姻規定應限定在一男一女」。公投通過,不能修改民法,立法院制定「司法院釋字第748號解釋施行法」,臺灣成為亞洲第一個同婚國家,既符合䆁字748,也符合公投意旨。下福盟則到地檢署告發行政院蘇院長瀆職,未落實公投意旨。另一方面,至今仍有人指責中選會通過違憲公投案。

中選會事前審查既然兩面不是人,應轉由行政法院、或憲法法庭事前審查,以昭公信(詳見前揭書,頁156-160)。

四、確保公投主文中立與理由客觀

公投主文往往決定公投結果。第18案主文「禁止進口含有瘦肉精豬隻」,精心設計將本案定位為食安公投,蔡總統疾呼事關國家經貿戰略,僅以些微差距扭轉乾坤。提案方卻指控執政黨散佈假消息,將「萊豬公投」扭曲為「美豬公投」。

公投主文問題必須公平、明白與精確,不能有誤導性。現行《公投法》將主文撰寫權交給領銜人,中選會為選務機關、兼公投主文審查,頂多只有消極不同意公投主文。如要中選會繼續承擔此要務,應明確授權中選會,得主動交付中立主文。如要改由中立第三方審查,宜妥善規劃

公投理由書具有提供公民公投資訊重要功能,並非領銜人單純私人言論自由。現行《公投法》放任領銜人自由撰寫理由,縱使明顯不實,仍然印製在公投公報。中選會自我設限,無視公民團體抗議,拒絕審查重啟核四公投意見書(詳見前揭書,頁178-185)。

行政法院只准領銜人尋求權利救濟,其他人起訴主張主文偏頗、或理由明顯不實,則一律以欠缺訴權駁回,求救無門。《公投法》應仿效美國、德國、瑞士等國,明確規定任何人在投票前請求審查的權限與期間(30日)(詳見前揭書,頁161以下)。

五、改直接創制為間接創制

創制案直接跳過行政院和立法院,由公民投票直接決定。縱使《公投法》兩年才舉行一次,公投綁大選案2019年9月才提出,若非遇到疫情公投延後,從提案到投票根本不到一年,重大政策創制複決更是一律不准領銜人撤案。面對公投夜襲,沒有妥協和協商的空間,最後以政黨對決收場,實不足為奇。

創制案應先由行政院院會審查後,向立法院提出分析報告,建議是否接受或不同意創制案、或者提出創制案的對案,立法院針對行政院報告應舉行公聽會彙整不同利益。若立法院接受創制案,則可直接立法或決議,無須再進行公民投票。立法院若不同意創制案,則可提出創制案對案,一併交付公投,或直接建議公民反對創制案(詳見前揭書,頁48-52;75-78)。

六、改公投公報為公投手冊

行政院公投公報上的意見書太早提出,也沒經過行政院院會,即使政策變更,意見書仍不修改。行政院藻礁公投意見書寫「工業港離岸約740公尺」,蔡總統經與環團溝通,政府展現誠意,擬將工業港再外推455公尺,離岸1.2公里,行政院意見書仍未修改,立法院從未提出任何公投意見書(詳見前揭書,頁304-305)。這樣的意見書花大錢,越看越糊塗,不看也罷。

現有公投公報獨厚領銜人,無法提供客觀可靠公投資訊,一大張的設計閱讀困難。坊間流傳的懶人包或公投小抄,非官方製作、欠缺公信力,很容易有誤導,傳遞假訊息之嫌。中選會依法舉辦五場電視發表會,大多數民眾無法全程觀看,部分浮誇言詞,更令民眾無所適從。

為確保公民投票自由,應仿效美國、瑞士,改公投公報為公投手冊,以簡單淺顯說明公投案背景、以及正、反方意見。行政院和立法院建議反對、或替代方案的立場應刊登於公投手冊,包括立法院投票票數。中選會可依公投手冊內容製作短篇漫畫或懶人包,方便形成贊成或反對意見(詳見前揭書,頁191-200)。

七、從嘗試錯誤中學習

民主絕非完美,直接民主更是危機四伏。作者懍於「善意鋪成通往地獄之路」,絕無奢望畢其功於一役。既然公投已成政治日常,無論「蕾神之鎚」多強大,罷免與九合一選舉是否排擠改革空間,趁著公投餘溫,作者拋出以上幾點淺見,請讀者不吝指教。

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