公視董事改選終於達陣,制度改革下一步該怎麼走?

羅世宏
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延宕957天的公共電視第七屆董事會終於成功完成改選12董4監,連同兩年多前即通過審查的7董1監,終於組成19董5監的董事會,符合《公共電視法》第十三條「公視董事會由董事十七人至二十一人組成」的規定。

這不是第一次發生公視董事會難產,第五屆甚至延宕了968天才組成。第六屆董事會選任相對順利,但也延宕了58天。

公視董事選拔有超高、不合理的標準

何以公視董事會如此難產?癥結在於我國《公視法》規定的超高審查同意門檻,亦即行政院提名的董、監事候選人需經審查委員會以四分之三以上之多數同意;審查委員會本身則由立法院依政黨席次比例推舉十一名至十五名「社會公正人士」組成。

四分之三同意的超高門檻,以及「社會公正人士」由政黨依國會席次比例推舉,註定絕難避免在野黨的惡意杯葛或趁機勒索,而這正是過往公視董事會一再難產,第四屆與第六屆董事任期幾乎加倍,以及公廣集團治理失能的根本原因。

在歷次董事會難產的過程中,諸多優秀董事人選莫名其妙被刷掉、甚至被羞辱,凸顯了我國現行公視董事會選任制度是何其荒謬!針對權力有限、全無酬勞的公視董監事,卻採四分之三超高的政治審查門檻本身無理,舉世罕見,而且在政治攻防的爾虞我詐中就算最終成功改選,由於諸多優秀董事人選在過程中已遭政治絞殺,最後由董事當選人互選產生的董事長也未必適格,而且難以避免政治介入,其後果是理應屬於全體國民的公共媒體無法得到妥善治理與監督,公視的績效表現難以提升,公信力、影響力與國際競爭力原地踏步。

若放任這種舉世罕見、荒謬絕倫的公視董監事選任制度繼續存在,未來類似或更離譜的政治惡鬥還會發生,公共媒體被期待的普及性、高品質、獨立性與多元性也將難以充分實現。因此,眼前只有一條公媒改革之路:文化部必須積極推動修法,不應讓這種荒謬的制度繼續存在下去!

《公視法》修法必須與時俱進

其實,世界各國公共電視的董事會選任制度也非一成不變,而是不斷地與時俱進,因應數位科技、觀眾行為、國際競爭與治理需求的變化。我國制度雖非一無可取,但亟需有所更張:提名董事長與董事人選前強化專業遴選與政治溝通,針對董事長人選採取更公開與更嚴格的審查,並且降低董事人選的審查同意門檻。如果文化部在推動《公視法》修法時更具膽識與前瞻性,台灣或許可參考BBC的制度設計,未來台灣公廣集團董事長應改為兼任職,而總經理(執行長兼總編輯)則應成為當然董事,負責領導執行委員會,不僅對公廣集團所有產出內容負責,也主導公廣集團的日常經營管理,以建構一個權責相符、專業經營、有能力因應國際競爭與開創新局的公媒治理體系。

其中,公廣董事長由現行「互選制」改由行政院長提名時指定,或許是台灣各界可能最難接受的制度改革。不過,世界各國運作較為健全的公共媒體董事長其實都不是由董事互選產生,而是在政府提名時即指定人選,並且接受比選任其他董事更嚴格的審查過程。畢竟,並非每一位通過審查董事都適格擔任董事長,而且互選制不一定能保證產生適格的董事長,這點從過往台灣公視董事長的選任結果即可知一二。

公視董事選取,可以BBC為範例

以世界公共媒體典範的BBC為例,其董事會由任期四年的14位董事組成,但文化大臣(相當於我國文化部長)只擁有董事長和4位地區(英格蘭、蘇格蘭、威爾斯和北愛爾蘭)代表董事的提名權,並且在獲得女王任命前須分別獲得國會數位文化媒體體育委員會、蘇格蘭大臣、威爾斯大臣,以及北愛爾蘭自治政府行政委員會同意。

圖片來源:路透社/達志影像

另外9位董事,實質上是由BBC董事長和4位地區代表董事組成的董事會自主對內與對外徵選產生,完全不是由政府提名、國會審查的方式產生!其中包含4位專任職董事,包括作為當然董事的BBC現任執行長,以及BBC新聞總監、BBC內容長與BBC營運長。換句話說,這4位專任職的「執行董事」,與另外10位兼任職「非執行董事」(含董事長)的產生方式不同,亦即他們完全不必經過政治審查(政府提名、國會審查)與(女王)任命的過程,解任時亦同,去留完全看專業能力、操守及實際績效表現。

BBC董事長與4位地區代表董事獲提名前的遴選作業,也是我國在改革公視董事選任制度時可以特別留意並參考的。根據2016年國會通過的《BBC皇家特許狀》,BBC董事長由英國文化部公開徵選,確保公平與開放,並由文化部邀集具公信力人士組成審查委員會(通常由文化部常次與外部審查委員共5人組成),與BBC保持密切聯繫以確定BBC現階段需要的董事長人選資格,並對外公告一個月,接著負責遴選各方推薦或自薦的董事長候選人(最近一次作業是在2020年11月,共有23人應徵,名單不對外公開),最終決定推薦一份「可任命人選名單」(最近一次的名單有5人,名單不公開)提交給文化部長。

文化部長於2021年1月就這5位人選中提名一人為BBC董事長(未獲提名的4人的真實身份保密)。董事長候選人資格,必須高度符合以下大部分標準:國內或國際最高水準的公共或商業職涯經驗;了解英國和全球媒體和廣電市場和/或創意產業面臨的主要挑戰和機遇;擁有稱職董事長所需技能,包括財務管理和確保妥善運用BBC資源的經驗;擁有戰略性、獨立性和想像力地思考複雜問題的能力;代表BBC與廣泛的利害攸關群體(包括觀眾、國會議員和媒體)溝通與關係管理的技巧與能耐;有能力面對BBC營運挑戰與確保公共利益,包括維持BBC的公正性和全球影響力。

接著,英國文化大臣向國會「數位文化媒體與體育委員會」(相當於我國立法院教育文化委員會)提交BBC董事長的提名書面理由書,然後由該委員會的十名跨黨派議員負責舉行公開聽證會(Pre-appointment hearing),由董事長被提名人Richard Sharp接受他們全程錄影錄音的拷問(共計100個問題)。(另見:詢答逐字稿紀錄

英國BBC董事審查不會造成政黨惡鬥

國會的審查聽證會結束大約一週後,由國會數位文化媒體與體育委員會對外公開發布審查聽證結果報告書,報告書中會表達支持或不支持此項任命案。一般結果是支持,不過,審查聽證會結果報告不論支持與否,對BBC董事長任命案並不具法律上的約束力。不過,實際上,委員會和文化大臣之間會有微妙的互動和協商,若傾向於不支持此一任命案,可以透過非正式的協商機制促請董事長人選自行放棄被提名身份,並由文化大臣另提適當人選供審查,從而避免國會和文化部之間發生激烈衝突。在通過國會審查後,女王接著在樞密院襄助下完成BBC董事長的任命。

類似程序適用四位代表地區(英格蘭、蘇格蘭、威爾斯、北愛爾蘭)的非執行董事,也是由文化部長提名並送請女王任命。不過,代表蘇格蘭、威爾斯、北愛爾蘭的非執行董事人選,在獲得女文任命之前,必須先分別獲得蘇格蘭大臣、威爾斯大臣,以及北愛爾蘭自治政府行政委員會同意)。

除了上述五位透過政治審查選任的董事長和董事,BBC有權自行另外遴選5位非執行董事,由董事長及前述四位地區代表董事組成的董事會負責任命,但人選必須由BBC董事會的提名委員會負責遴選並向董事會提出。BBC董事會內部的提名委員會,目前由五位董事組成,包括董事長、執行長、以及另外三位非執行董事(其中一人必須是資深獨立董事)。BBC置資深獨立董事一人,由董事長之外的非執行董事當中產生。

再來是四位執行董事,其中包括BBC執行長(兼BBC總編輯)。執行董事人選由BBC董事會內部組成的提名委員會負責遴選並向董事會提出。BBC董事長得提出解任執行董事的請求,經董事會同意後生效。

BBC的不斷改革讓其有應付世變能力

綜上,BBC董事長與董事會選任制度的所有優點,台灣現行選任制度大多付之闕如,或可在思索改革台灣現行制度時作為參考對象:首先是BBC董事會選任過程確保公開透明,機會平等;其次是BBC董事會改選有序進行,不會發生換屆改選延宕或惡意杯葛等政治紛擾;第三,董事長必須接受嚴格的公開審查,負公媒治理責任,且不致影響公共媒體編採與內容製播等專業自主事務及正常營運造成影響;第四,BBC其他非執行董事(9位)兼顧政治、地區與專業領域多元性。第五,負最大經營責任的執行長為當然董事,與另外三位執行董事(共4位執行董事)皆具有媒體專業資格與公認實績,除了與執行委員會負責日常專業經營管理,並且共同參與公媒治理機制。若執行董事的專業績效表現不佳或不適任,其解任難度較低,不僅提高專業經營績效的可課責性,而且可吸納優秀媒體專業人才加入公媒治理的決策機制,避免董事會流於「外行領導內行」的弊病,從而讓BBC具有足以面對科技變化、國際競爭與開創新局的專業能耐。

最後,本文想要再次強調的是,台灣現行公視董事長與董監事的選任制度已經到了不得不改革的時刻了!雖然台灣不可能直接複製BBC的董事會選任制度,但應該盡量取法乎上,把握公共媒體董事會選任的最佳實務與原則,而且董事會選任制度改革的目的,不只為了達成避免政治杯葛、免除意識形態審查與推動順利換屆的「低標」,更要藉制度改革讓台灣公廣集團的治理與經營符合專業、多元與公眾問責的理想,讓台灣公共媒體更有機會接軌國際潮流,並且迎向數位時代的挑戰與機遇。

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