副總統兼任黨主席會有總統跛腳問題?──一個憲政上的觀察

林子堯
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副總統賴清德日前正式宣布參選民進黨主席,引發憲政上關於總統是否跛腳問題的論辯。長久以來,副總統職務的實權,經常受到忽視,除備位元首外,似乎沒有特別的工作,但又似乎可以很忙,一切端視總統決定。在我國偏向雙首長的半總統體制下,其實真正的憲政權力是在總統與行政院長手上,但因為我國政治體制下,政黨多屬剛性政黨,總統必須透過兼任黨主席來掌控權力。但若總統不兼主席,而由備位元首兼任,其實也不至於造成總統跛腳,不過這必須仰賴彼此的高度權力克制,也將是個台灣憲政秩序上特殊的觀察點。

副總統的憲政定位與職權

副總統在我國憲政體制上的定位,根據憲法第49條規定:「總統缺位時,由副總統繼任,至總統任期屆滿為止。總統因故不能視事時,由副總統代行其職權。」另根據法源為憲法增修條文的《國家安全會議組織法》第四條明定,副總統為國家安全會議的出席人員,當總統不出席會議,副總統就是會議主席。雖然從公開資訊上,我們無從得知副總統有無代理會議的紀錄,但法律來說,副總統也能參與國防、外交、兩岸關係等重大國安決策。

但縱使如此,副總統在憲政上的定位仍然尷尬,特別是若總統有心要培養副總統為接班人,或是對副總統高度信任,便可能出現副總統兼行政院長狀況,例如陳誠、連戰。但在1996年爆發一場激烈的憲政辯論。李登輝總統堅持以「著毋庸議」力挺連戰兼閣揆,同時立法院在野黨委員提出釋憲,因此有了相當著名的釋字第419號,大法官解釋稱:「副總統與行政院院長二者職務性質亦非顯不相容,惟此項兼任如遇總統缺位或不能視事時,將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計,與憲法設置副總統及行政院院長職位分由不同之人擔任之本旨未盡相符。」

雖然看起來大法官認為,副總統與行政院長兩者並沒有不相容,但在憲政角色定位上,與憲法設計不符。釋字出來後,各界依然各說各話,但最終還是以連戰辭去副總統來落幕,但也形成一錘定音的效果,往後再也不曾出現副總統兼任行政院長的案例發生。但最尷尬的便是,既然副總統與行政院長沒不相容,那副總統該做哪些專屬其職權的事?隨憲法解釋出來,仍未解決副總統在憲政秩序上的尷尬處境。

因此,若要爭取成為下一任總統的備位元首,必須要在另一個地方找到主導權,政黨就變得很關鍵。但運作起來,副總統如何在黨機器中扮演好功能,並且不掠奪總統鋒芒,是一門非常困難的權力課題。

副總統與政黨關係的案例觀察

2000年總統大選是由副總統連戰出馬角逐,作為李登輝屬意接班人,連戰也身兼國民黨副主席。然而,連戰雖作為副主席,主導黨部選戰策略的,基本仍以總統兼主席為主,外界也都把焦點放在李登輝。致使連戰在選舉過程可能累積許多不滿,也因此選後才會出現所謂要李登輝辭職「越快越好」的說法。雖然李登輝沒有跛腳,但連戰只扮演副主席顯然也不足,最終就是兩敗俱傷、丟掉政權。

另一個案例則是2005年蘇貞昌因為地方大選失敗辭去黨主席,副總統呂秀蓮受中常委推選為代理主席。但呂秀蓮似有意成為實質主席,且對外表示要主導黨務改革,並引用民進黨黨章第15條之1:「總統不出任本黨主席時,代理主席或新任主席之產生方式,依第十五條第三項主席出缺之規定辦理,其任期與總統之任期同。」強調自己要「幫著陳總統看守黨部」,但引來陳總統不滿,導致呂秀蓮閃辭代表主席。這關鍵當然還是在於,陳水扁當時仍是主要權力中樞,且從事後角度觀之,陳水扁無意讓呂秀蓮成為下一位總統候選人,自然使得副總統兼黨主席只會成為憲政風暴,無助施政分工,權力中心仍在總統府。

從連戰、呂秀蓮案例來看,副總統與黨的關係,依然高度仰賴總統而定。假使總統希望政黨執政延續,且接棒者為副手時,為避免出現連戰尷尬處境,副手在黨內要有角色相當關鍵。當民進黨並未設置副主席,兼任黨主席便成為唯一選擇。

結論

賴清德任民進黨主席後,將要主持每周三中常會,負責黨內所有重要黨務決策,這唯一會對接下來憲政秩序產生影響的,只有立委提名。因為黨主席可以決定區域立委及不分區立委的人選,尤其是在本屆立法院尚未結束前,下屆立委誰可有機會續任,便會初步出爐,屆時若未獲提名,有無可能轉向尋求總統干預,是可能出現的政治風波。但立委和總統是一起選舉,因此若賴清德確定成為下任總統候選人,由他拍板未來和其競選的黨內同志,其實反而對於黨務運作,更對之後的總統大選是有正面助益。

至於過去總統兼主席,所以有些國政會議會拉到中常會開,但其實並非通案也不該是常態,最多僅能作為擴大輿論溝通,但不該出現政策在中常會拍板的狀況,決策的地方是行政院與總統府。事實上,過去陳水扁、馬英九擔任總統時期,包含蔡總統2019年也未兼任主席,國政決策還是在總統府與行政院,而非黨機器。讓黨務回歸選戰,未來副總統若基本確定為總統候選人,與黨部高度合作決定選戰方針,不妨礙憲政秩序。

當然黨主席與總統之間,如何求取權力平衡,不要出現互相競逐權力的狀況,還是仰賴雙方智慧,彼此的克制。這是民主政黨的必經之路,民進黨若要說服選民執政8年後,再給4年,這就是一次非常好的試煉機會,也是九合一敗選後重新再立的起點。

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