北約新戰略概念的中國挑戰

賴怡忠
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2022北約馬德里會議採用新戰略概念

今年六月底的馬德里會議,北大西洋公約組織(NATO)更新其戰略概念(Strategic Concept)。這個戰略概念將會規範北約的戰略目標與隨之而來的建軍方向及資源配置,因此是非常重要的發展。由於上次戰略概念更新是在2010年發布,距今已歷十二年。由於北約在冷戰結束後,從1991年開始,基本上是每十年展開一次戰略概念的更新,先後在冷戰剛結束後的1991、1999年、2010年、以及今年。算起來連今年這次一共才四次,由此可見這個十年一次的戰略概念更新的重要性。

圖片來源:美聯社/達志影像

當冷戰結束後,因為主要針對的威脅已經消失,北約的存廢開始變成關注焦點。但也因為歐洲的巨幅變化,使得即便沒有華約與蘇聯的威脅,北約還是為大家所需要以便面對一個高度不穩定的環境。而這個需要隨著時間的遞嬗,開始被制度化。這反應在1999與2010的戰略概念更新上。

相對於2010年的戰略環境,現在的改變十分巨大,許多當時不被重視的議題,開始成為今天的主要關切,而不少當年被視為是最重要的議題,在今天可能不覺得有這麼高的重要性(如反恐)。因此會需要合理的戰略更新、目標優位調序,與資源配置的改變。

俄羅斯威脅與中國挑戰是此次會議兩大重點

與2010相比,當時俄羅斯還沒併吞克里米亞,中國也處於胡錦濤時代的末期,根本看不到習近平今日的強勢,而中國內部當時新聞最重要的看點,不是習近平的主張,反而是重慶市委書記薄熙來與廣東省委書記汪洋的「做大蛋糕VS.分好蛋糕」之爭。日後引發歐盟高度關切的「十六加一」論壇,也要等到兩年後才會出現。而全世界還忙於從2008金融海嘯中掙扎復原時,金融海嘯還引發歐盟內部出現了所謂的「歐豬五國」問題。當然,德國梅克爾總理的聲望是如日中天,儼然身為歐盟的領導者與全球利益的代言人。

此外,當時北約海外的任務主要是在阿富汗反恐與維和,因為有直接的涉入(boots on the ground),因此對阿富汗議題以及恐怖主義的關切自然會更多。2010戰略概念的反恐部份比例很高,阿拉伯之春也處於正在早發階段,中東是否因此出現民主化契機,當時對此發展的心情是期待與樂觀的。

地緣戰略競爭的不再,反恐為重要議題,合作性安全與國防現代化的方向是當時北約主要在討論的議題。2010北約戰略概念對於安全環境的描述就反映出這種估計:「今天的歐洲─大西洋區域處於和平,對北約疆域常規性的攻擊威脅甚低,這代表(北約)強大防衛政策的重大成功。」

在這樣的氣氛下,當時北約戰略概念說俄羅斯是北約的戰略夥伴(strategic partner),對中國則是連提都沒提。與現在俄羅斯已經侵略烏克蘭八年,甚至在今年初還發動對烏的全面入侵。中國改變現狀的作為也極為明顯,還明白拒絕國際海洋法仲裁庭的決議。

十二年前更無法想像中俄會聯手,當年俄羅斯頻頻抱怨中國對俄製武器逆向工程的智財權剽竊問題。但現在卻看到中俄在北海、波羅地海、地中海、日本海、及東海等區域展開聯合軍演或是海上聯合演訓。今年二月中俄「無止境」合作關係的宣示也是當時無法想像。俄羅斯干涉美歐選舉,中國積極收購歐洲高科技公司,意圖支配歐洲通訊網絡,以及現在會對歐洲國家展開經濟制裁戰,這也都是十二年前無可想像之事。這也讓外界普遍認為這次會議的重點,會是俄羅斯威脅與中國的挑戰。

北約從2019因川普政府要求才開始關注中國挑戰

北約是冷戰因應蘇聯及華約組織的威脅而成立,冷戰結束後轉型為歐洲場域共同安全管理的平台,蘇聯解體後的俄羅斯,其對北約立場是處在戒慎恐懼與交往合作這兩個極端。普丁在2000年剛上任時考慮是否加入北約,或與北約建構特殊關係,當時俄羅斯積極呼應美國取消飛彈防禦協議的主張,在九一一事件時也積極協助美國,但之後可能因為認定發生在喬治亞、烏克蘭以及吉爾吉斯等國的顏色革命是美國有意弱化俄羅斯對其近疆區域的控制,對美國與北約態度日益對立。

2008入侵喬治亞的五日戰爭一方面與協助南奧賽提亞及阿布哈茲喬治亞獨立以對抗喬治亞有關,但也是以此入侵對喬治亞可能加入北約的動作給與重擊。俄羅斯與歐洲的關係也從2008之後日益惡化。而中國視2008金融海嘯為中漲美消的權力平衡翻轉契機,俄羅斯也將2008金融海嘯視為歐盟力量下墜的先聲。對自身的能力與未來日益有信心。

但也因為俄羅斯對歐洲的強勢態度已經有一段時間,因此北約關注俄羅斯無需太大多調整,但歐洲對中國的態度始終多以「經濟機會」視之。歐洲與北約開始關注中國,是在2019年時任川普政府國務卿的龐培歐,積極要求歐洲需正視中國威脅,才在之後的倫敦宣言中,開始提到中國的可能問題。但該宣言依舊對中國以「機會與挑戰並存」的方式敘述。

是到了2020武漢肺炎疫情肆虐全球,以及中國利用這個機會積極搞大外宣,並操控世界衛生組織嚴防任何對中國的究責要求。是在這個時候歐洲與北約開始正視中國,不再將中國視為是機會,而更傾向認為是挑戰了。

2019年歐盟對中的新定位是「經濟競爭者、全球議題之夥伴、以及(政治體制的)系統性對手」,而北約在2020年下半年開始討論「北約2030」願景,在2021年的布魯塞爾會議後議決採用這個願景,並對中國定位為「系統性挑戰」 (systemic challenge)。北約對中國的關注自此快速提升

採用「北約2030」對中國「系統性挑戰」之定位

此次馬德里會議結論出的北約戰略概念,中國定位為其行為對北約在「利益、安全與價值」上構成「系統性挑戰」,基本上是沿用2021年布魯塞爾論壇採用「北約2030」對中國的定位,但對於在哪些地方構成系統性挑戰,賦予更明確的意涵。

要注意的是,北約新戰略概念說俄羅斯在歐洲─大西洋領域,對北約盟邦的安全、和平與穩定構成最直接與顯著的「威脅」。對中國的說法則是中國對北約在利益、安全與價值構成系統性「挑戰」。對俄羅斯的關切顯然高於對中國的關注,當然俄羅斯直接攻打位於歐洲的烏克蘭,還威脅北約盟國的波蘭與立陶宛等,自然應該被優先看待,而中國雖然是長程的安全關切,起碼還沒發兵攻打歐洲國家,對立陶宛的作為也是經濟制裁,中國因此被還不被認為是威脅,而是挑戰。

此外,在北約戰略概念的安全關切之順序上,俄羅斯固然排第一,但之後是恐怖主義,在非洲與中東的衝突,環境問題以及因衝突而被引發或是惡化的人道危機,這些安全關切都排在中國的「系統性挑戰」之前。而且雖說中國的作為對北約呈現「系統性挑戰」,但也說北約會對與中國進行「建設性交往」持開放態度。

這些安全關切的排序差異以及管理與中關係的態度,顯示北約在對於如何面對中國挑戰還處於調適期,因此還不願意改變舊的處理典範,對中國問題的理解顯示出各國的看法有差異。因此在北約的集體戰略中,才會出現這樣忽前忽後的狀況。

日韓澳紐受邀參與北約會議,顯示北約對印太安全關注日高

此次北約馬德里峰會一口氣邀請日、韓、澳、紐四個印太國家元首與會,是北約成立以來的第一次。特別這也是是日本首相首次受邀參與北約峰會。外界對這個動作多認為這代表北約會更重視印太區域。

從最後產出的北約戰略概念來看,北約未來可能不太會對印太安全事務有實體的軍事介入,但對於以非軍事方式參與具備軍事意涵的安全合作,可能性是大幅提升。包括在網路、太空、海域情勢感知、訊息戰等議題,都在此次戰略概念被明確列入。

由於日本在出發前,岸田首相提到欲提升日本防衛預算到GDP的百分之二,算是目前預算的兩倍。日本擬提升防衛預算到兩趴GDP應該是符合北約會員國被要求的標準。這不代表日本擬加入北約,因為北約還是十分清楚的「歐洲─大西洋Euro-Atlantic」聯盟,但日本的宣誓代表了歐亞大陸兩端的海洋民主國家意圖強化安全防衛合作,並有意讓兩邊的防衛政策協調可以進一步加強。日後是否會出現軍武與訓練準則的一體化,甚至是在相互可操作性的基礎上進行軍事整合,這可以再看看。

因為世界的軍事發展會是有朝向多國合作從彼此的戰略協調、政策協調、軍事相互可操作、準則的規範同一化、到軍事整合的這個方向發展,而在軍事領域日趨升高的數位能量,包括智慧化的發展,則會進一步強化這個趨勢。我們對此就拭目以待,畢竟北約是世界軍事改革與思想啟蒙的重要領先者,因此在這個領域如要出現新的變革,北約應該是領先指標。

有趣的是,北約邀請日韓澳紐元首參與峰會,也讓美日韓峰會提早實現。韓國大選出現政黨輪替後,新任總統尹錫悅對日本接連釋放出有意重整日韓關係的訊號。不僅當選前立即派遣特使團前往日本向日本高層提到韓方的外交想法,若干人士的指派也讓日本注意到韓方外交風向的變化,包括啟用知日派人士擔任外交部長,有意參與CPTPP等。

這次利用日韓首腦都與會的機會,一舉完成美日韓峰會,可以是美國另一個大收穫。與過去文在寅政府被美方強烈期待而不情不願的參與相比,這次的美日韓峰會感覺是不太一樣的,當美日韓合作在持續強化而不是停滯,對東亞局勢必定會有非常不同的影響。台灣對此可以樂觀以待。

芬蘭與瑞典加入北約,布魯塞爾迎接陸空大擴軍時代

此次北約的另一個重要發展,是芬蘭與瑞典加入北約「應該」已成定局,主要的變數可能土耳其國會的投票決定。芬蘭與瑞典不是軍事弱國,因此如能成功加入北約,對北約的軍事力量會有明顯的強化,也對於波羅地海三國面對俄羅斯威脅的問題,會有十分正面的助益。

從北約與戰略概念相關發出的事實清單(fact sheet),可以發現此次北約幾乎確定美國在歐洲日後應該會維持起碼十萬駐軍,北約會倍增其東面邊境軍力、美國增派一支戰鬥旅(而不是戰鬥營)並派駐在羅馬尼亞不會撤出,美國在西班牙駐港驅逐艦會從四艘增加到六艘、派遣兩個F-35中隊去英國,並增加駐在德國與義大利的空防戰力等。

更重要的是,過去在內部引發爭論,並被川普拿來消遣歐洲國家的軍費支出部分,這次峰會已經確立有九個會員國現在的軍費支出以達到北約的「一國2%GDP」期待,另有十九個國家提及會在2024前達標,另外還有五個國家也言明會在2024後沒多久會一定達標。因此我們現在看到的會是北約大擴軍時代來臨,冷戰結束後感覺有些委靡不振的北約,未來有可能會變得很不一樣。

雖關注中國,但也釋出無意以軍事介入印太的訊號

這次峰會基本上界是確認俄羅斯是個需要處理的威脅,雖然不排除與俄羅斯對話,但未來的歐盟/北約與俄羅斯關係在普丁路線持續下,歐洲未來地緣政治發展一定會看到北約與俄羅斯呈現高度對立的態勢。

因中俄合作跡象顯著,加上中國自己的作為,北約現在對中國態度也變得強硬,中國機會論不再,也還是有建設交往的語言,但中國會更被視為是問題而不是個人畜無害的第三者。但北約也特別指出,北約還是個歐洲─大西洋同盟,其地理涵蓋區域部會改變,因此對於超過這個區域的軍事介入可能性極低,除非發生類似九一一件對其盟國的主動攻擊,北約引用號稱「我為人人、人人為我」的第五條,不然北約在印太的實體軍事介入程度會是低的。

但有趣的是,此次戰略概念標明對北約盟國展開網路攻擊與混合戰,一旦之後會聯繫到軍事攻擊,這就會被視為是對北約的攻擊,可以引用第五條的集體安全防衛條款。這代表軍事概念的重大轉折。當然過去美日同盟防衛指針的再解釋,已經出現可以視網路攻擊為是對盟國的攻擊,而賦予啟動安保條約第五條的權限。北約此舉除了對付俄羅斯外,當中國運用網路與灰色混合戰對美加等北約盟國發動攻擊,並繼之以低度軍事能量對其展開摧毀的動作,即便這是發生在「歐洲─大西洋」以外區域,是否北約可以為此動用第五條展開北約的集體反擊呢?這次峰會通過的北約戰略概念似乎不會排除這個可能性。

未來在台海有事時,很可能北約的作用不是直接派軍隊來台海,而會是提供美日澳,甚至是台灣,若干具軍事能量的非軍事手段協助,例如情報、網安、反訊息戰、網路反制、太空、海纜安全等。日本與北約的關係也會日益密切。在此台灣更可以思考,是否需主動告知北約在台海有事時,我們認為北約應該要扮演什麼角色以及可以做什麼,讓北約在屆時可以有個成果會對台灣有利,並協助台海穩定的介入空間。

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賴怡忠

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