台海問題之國際法分析(二):論中國軍機越過海峽中線違反國際法

陳怡凱
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前言

在中國拉高聲調嚴厲威脅「美國眾院議長裴洛西女士不得訪問台灣」失敗之後,中國就在台灣周遭海域舉行飛彈試射與連日的軍事演習。但此舉遭受到自由世界國家批評中方反應過度,因為一國國會議長訪問台灣並非是裴洛西女士史無前例的創舉,許多國家的議長與國會議員,包括美國以前的眾院議長金瑞契都曾經訪問過台灣,但當初中國的反應並沒有像今天這樣強烈。

因此中國這次氣急敗壞的軍事演習,好像美國國會議長訪台犯下甚麼大逆不道的死罪,就顯得不合比例而令人不解。有些媒體甚至解讀為是中國顏面盡失之後的鬧情緒。為了正當化中國激烈的軍事反應,中國央視在8月7日拋出一項解釋:中國此舉的目的是「否定海峽中線」之存在。中國外長王毅8月7日進一步解釋為何中國發這麼大的火:「美方在台灣問題上犯了三方面錯誤」。「一是粗暴干涉中國內政」,安排美政府第三號人物訪台,「須知,台灣不是美國的一部分,而是中國的領土」;「二是縱容支持『台獨』勢力」;「三是美國蓄意破壞台海和平」,「正在藉機加大地區軍事部署」。

中國大費周章地搞演習似乎是想要搞清楚:「海峽中線是否存在?台灣是否為中國之一部分?否定台灣是美國的領土,以及指謫美國縱容支持台獨」?最後這一項指控是大有語病的:中國既然否定台灣是美國之一部分,主張台灣是中國的領土,則何以責怪「美國縱容支持台獨」?因為如果美國不應縱容台獨而縱容,則背後暗示:「美國對台灣有某種權力,而中國卻拿台灣沒辦法(因為中國絕不贊成台獨,而卻無法直接禁止台灣之台獨走向,但卻認為美國可以阻止台獨走向,因此中國需要仰賴美國不縱容),這至少承認美國是對台灣政府有影響力的,以及間接承認中國奈何不了台灣政府」。

難怪中國開始疑神疑鬼:事實上美國從未主張台灣是其一部分,中國卻懷疑有此種可能性存在(因此才拿出來嚴加否定)。如果把這些問題加總起來,則顯然中國想要知道:台灣之國際法地位為何?以及美國與台灣是甚麼關係?中國想要逼美國取消模糊策略,徹底把兩岸關係之國際法問題講清楚。中國如果想知道美國與台灣是甚麼關係,尤其是美國持何種立場,則現成的法律文件不是已經存在很久了嗎:1979年美國制定的《台灣關係法》就有透露台美關係之答案了。本文嘗試去解答這些棘手的問題,首先討論海峽中線之國際法問題。

台灣海峽中間水域與海峽中線之問題

2019年三月開始,中國軍機不斷騷擾我國防空識別區,甚至有時還越過海峽中線。究竟此種行為有無違反國際法?國內許多學者從聯合國海洋法公約之立場出發,認為:「台灣海峽最窄處還有74海浬,中間留下足夠寬廣的非領海的水域,無論該中間水域的性質為專屬經濟海域或公海,船舶與飛機都有航行自由與飛越自由,因此沒有海峽中線限制的問題」。不過,這種見解只說對了一半而已,因為從台灣海峽中間海域部分可以讓各國軍機與軍艦自由飛越與自由航行中,並不能直接了當地推論出:中國軍機或軍艦可以任意越過海峽中線。因為如果沒有任何條約與協議拘束中美台三方,則此種海洋法之一般性論述才可能成立。反之,如果海峽中線是一種默示協議,被兩岸與美國行之已久地共同遵守,則中國出爾反爾地違反協議,就構成違反國際法。此時並不能引用聯合國海洋法公約的一般性規定來正當化該違法。

中國對於海峽中線之論述

今年5月10日解放軍武直-10攻擊直升機一度跨越海峽中線。5月26日中國國防部發言人吳謙在回應中共武直-10越過海峽中線時稱:「台灣是中國的一部分,哪來的什麼『海峽中線』?」。亦即,中國官方直接否定海峽中線之存在,而且連結上「台灣屬於中國」之論述。中國央視旗下新媒體《玉淵譚天》於5月27日指出:「所謂『海峽中線』,只是20世紀50年代,美軍太平洋司令部在考慮到『作戰需要』時,推出的一條『假想界線』。這條無中生有的虛線,不被任何國際法承認,沒有任何法律約束力」。

《玉淵譚天》這個說法稍微修正了吳謙的極端說法,至少承認有海峽中線存在,而且也承認該中線是被美國所劃定的,只是不承認有國際法拘束力。中共喉舌多維月刊2019年8月指出:所謂的「台灣海峽中線」,事實上也僅是一個沒有國際公約規定、甚至沒有認證的「默契線」。

多維月刊的說法又更進一步承認:「不但有海峽中線存在,而且是兩岸都有遵守的『默契線』,只不過認為這並沒有國際公約之規定」。不過,所謂「默契」也就是至少承認:美中台三方都有遵守中線的事實,問題只在於從長期三方遵守中線的行為事實,是否可以解讀出形成了國際法條約(默示的國際法條約)?

海峽中線是默示的國際條約

中國如果當真否定海峽中線之存在,則過去在2019年三月之前又何以長期遵守呢?或者長期維持此種默契呢?此種台美中三方都有遵守的由美國所單方劃定之海峽中線之行為,該行為之法性質到底是無法拘束力之默契?或有國際法拘束力之條約?關鍵就在於三方是否有法拘束力之意志?因為國際法條約並不只限於書面條約或明示的口頭條約,而是也包括由行為所表達出來的、可得推知的法效意思所產生之默示條約。如果有國際法條約之存在,則並非有一方偶而不遵守,該條約就失效或被解除,而只是他方有權停止己方之條約義務,但條約仍存在。在2019年三月之前中美台三方是有明確的、一致性地遵守海峽中線之事實存在。

三方有遵守海峽中線之行為事實,美國有遵守海峽中線之事實

2007年11月,美國小鷹號航母戰鬥群感恩節期間,從菲律賓往日本的途中在香港停靠,但被中國拒絕(這是香港回歸後第一次美軍被拒絕停靠香港),隨後該航母戰鬥群開始向北駛向日本後,北京又改為允許美艦停靠香港。不過美軍沒有到香港,轉而直接從台灣海峽通過北上作為報復。注意:美軍的航母戰鬥群是以穿越台灣海峽作為報復。在2019年中國軍機騷擾我國防空識別區與穿越海峽中線之後,美國也同樣以軍艦穿越台海作為報復。

此次中國因裴洛西訪台事件所為的軍事演習與軍機跨越海峽中線,白宮國安會戰略溝通協調官柯比(John Kirby)表示:「美國將持續支持台灣,近期內將派軍機軍艦穿越台灣海峽」。可見美國軍艦在平時是自我克制,走台灣東部外海之航道,以不穿越台海來遵守海峽中線。自2019年三月以來美國軍艦多次穿越台海是報復中國,其目的是促使中國放棄騷擾台灣防空識別區與跨越海峽中線,回歸遵守海峽中線之現狀。

中國有遵守海峽中線之事實

中共方面,於1974年1月,PRC與越南西沙海戰期間,中國人民解放軍海軍東海艦隊增援南海艦隊,其船艦始第一次在台灣海軍的監控下通過台灣海峽。在此之前,中共海運都是繞過台灣東部經太平洋南下。直到1978年改革開放之後數年,才陸續有中國船艦經過台海,但都以保持在中線以西。中共軍機自1999年首度短暫越過中線,除了零星的事件外,迄今20年來也未有飛機跨越海峽中線。

1992年11月27日,中華人民共和國交通部印發《關於我商船航行以台灣海峽問題的批覆》,回復中國遠洋運輸總公司的請示,並要求:「1,大陸商船通過台灣海峽時可自行選擇航線。2.不要進入海峽中線以東海域和國民黨占駐島嶼10海里內以內的海域。」可見中國官方也自行約束中國商船不要到海峽中線以東的海域航行。

台灣有遵守海峽中線之事實

雖然直至1990年代,台灣仍有軍機越過海峽中線抵近偵察中國海岸線。其後,一方面因為解放軍空中武力的進步,另一方面我方因為美國的壓力而退守海峽中線,迄今也已經超過20年了。

由此可以確定一個事實:台美中三方均有長期遵守海峽中線之行為。從此種長期遵守海峽中線之行為中,是否可以推定出:當事人有此種法拘束力之意志。這必須探討海峽中線之法性質,才能得知。

海峽中線的法性質是默示的停戰協議下之軍事緩衝區

兩岸雙方均承認海峽中線是美國所劃定,以及是在1954年台美共同防禦條約期間所產生的。因此要了解海峽中線的法律性質,就必須要先理解該共同防禦條約之意義與歷史背景。

台美共同防禦條約之意義與背後目的

共同防禦條約是一種軍事同盟條約的性質,其法基礎是《聯合國憲章》第51條之集體自衛權。該自衛反擊權之前提必須是:同盟國之一受到非同盟國之侵略,而非自己去侵略他國。因此當初中共若武力犯台,則美國負擔同盟之義務,必須聯手反擊。反之老蔣自己去反攻大陸,則美國沒有共同聯手攻擊中國之同盟義務。值得注意的是:從美國國務院之文件來看,美國當時與ROC之軍事同盟條約之締結是以交換蔣介石不反攻大陸為條件,而老蔣最終同意「未經美國同意,國軍不會單獨反攻大陸」。當時美國國務卿杜勒斯(Dulles)是追求國共和平,以及防止國共內戰蔓延到台灣與澎湖。杜勒斯在取得蔣介石這一方之和平承諾之後,接著嘗試運用外交手段以談判來說服中共接受停戰,目的就是要取得國共雙方沒有正式停戰條約下之停戰協議。

兩次台海危機與美中談判之目的

1954年9月3日爆發第一次台海危機(93炮戰),除了產生美台共同防禦條約之外,美中還進行歷時兩年四個月之日內瓦談判(1955─1957年)。在1958年之823金門砲戰之後,美國與中國進行歷時12年之久之華沙會談(一直到1971年為止),美中這兩次談判總共歷時16年,其目的都是要求中國放棄武力解決台灣問題與追求停戰協議。但最終並沒有達成該停戰協議,唯一達成協議的是釋放韓戰期間之美軍戰俘。

這兩次長久之會談,戰爭當事人除了PRC與ROC之外,美國與中國在這之前的韓戰(1950─1953)也是戰爭當事人。所以在這兩次會談中不是只有涉及國共內戰之問題,而是也涉及韓戰之美軍戰俘之釋放問題。韓戰在板門店停戰協議固然已經劃出了朝鮮半島上之陸地軍事緩衝區,但美中在台灣海峽上之海上軍事緩衝區還沒劃定。在台美共同防禦條約與中美日內瓦與華沙談判,美國所追求的都是停戰協議之背景下,因此美國在此期間自行劃定之海峽中線就只能在停戰協議意義下的海上軍事緩衝區來理解,而且是台美中三方當事人之軍事緩衝區。

中美之間之戰爭與衝突並非只限於韓戰,而是也與台灣問題有關。從美國國務院之檔案可以得知:日內瓦會談時,周恩來認為台灣問題涉及美國侵占中國領土,具有國際性,因此這部分要與美國談判,另一方面是涉及中國內戰問題,要與蔣介石直接談判,但被蔣拒絕。

反之,美國否定台灣問題是美國侵占中國領土之問題,杜勒斯表示:「台澎是美國在太平洋戰爭中從日本手中拿下,美國對於台澎有權利與責任」。至於兩次炮戰的武裝衝突是國共外島爭奪之中國內戰。但中共發動這兩次炮戰卻並非只想要取得金馬外島,而是作為侵犯台澎之前哨戰,因此美國不能置身事外。

不過,杜勒斯不想與中共陷入無止無盡的台澎主權歸屬之理論爭執,而是透過舊金山和約站穩國際法基礎(只讓日本放棄台澎主權,但不讓台澎主權歸屬於任何國家,包括中國),並且在談判中只想要務實地獲得和平:即使沒有取得中共承諾停戰,但是也透過談判來達成事實上停戰。

美中三公報之突破

華沙會談一直到1971年季辛吉訪中為止,雖然沒有取得中國和平解決台灣問題之承諾。但接下來的三公報中,卻有了突破。美國對於中國所主張之「台灣是中國的一部分」,都是沒有承認(recognize),而只是認知(acknowledge)而已,但美國盡可能地把它所希望的和平解決台灣問題放入公報裡面:「中美兩國的社會制度和對外政策有着本質的區別。但是,雙方同意,各國不論社會制度如何,都應根據尊重各國主權和領土完整…國際爭端應在此基礎上予以解決,而不訴諸武力和武力威脅(1972年上海公報)」。「中華人民共和國和美利堅合眾國重申上海公報中雙方一致同意的各項原則,並再次強調:雙方都希望減少國際軍事衝突的危險」(1979年建交公報)。

在1982年的817公報中第四點:「中國在1979年元月一日所發表的致臺灣同胞書揭櫫了力求祖國和平統一的基本政策。中國在1981年9月30日所提出的九點建議代表著在此基本政策下謀求臺灣問題和平解決的進一步之主要努力」。在這裡中共總算自己承諾要對台灣問題採取和平統一之基本政策。美國也打蛇隨棍上地在第五點強調:「理解中國的告台灣同胞書與葉九點中所顯示出來的致力於和平解決台灣問題之政策」。

中國終於在告台灣同胞書中停戰以及在817公報中達成了停戰協議

為何美國在817公報中特別引用了中國自己提出的《告台灣同胞書》與1981年之九點建議(葉九點)?因為在1979年之《告台灣同胞書》中清楚表示:「中國政府已經命令人民解放軍從今天起停止對金門等島嶼的炮擊」。也就是該文件是自從823砲戰以來真正地達到「事實上停戰」,以及轉變成為中國對台灣問題採取和平統一之政策承諾。

雖然該《告台灣同胞書》的承諾只是中國的單方行為,但卻寫入了中美817公報中,而因此變成對於中美兩國均具有法拘束力之協議。這是自從1954年以來杜勒斯所追求的要讓中共承諾放棄武力解決台灣問題之努力,終於在1979年之「告台灣同胞書」,以及1982年之中美817公報中獲得實現了。

由於杜勒斯早在1954年就獲得蔣介石放棄武力反攻大陸之承諾,現在又獲得中共之停戰與和平之承諾,因此美中台三方均達成了關於台灣問題之停戰協議,而海峽中線就成為該停戰協議之軍事緩衝區。中共並不能將明文定入817公報中的承諾,以及海峽中線之超過20年之久之遵守,在2019年三月卻突然不認帳,把海峽中線只定性為無國際法拘束力之「默契」。

停戰協議締結後不得任意解除或不遵守

根據傳統國際戰爭法(海牙陸戰法第36條),停戰協議之締結並未妨礙當事人有權去對於他方重新行使戰鬥施行者之權利。但自從《聯合國憲章》引進武力禁止原則以來,對於傳統上武力使用之國際法產生了變化,特別影響了衝突當事人在停戰協議或停火協議締結之後又再重啟戰爭行為之權利。

例如,在1949年埃及與以色列締結了停戰協議之後,過了兩年半,埃及可否不遵守該協議而繼續對於以色列船舶施行海戰措施?聯合國安理會在1951年以2322號決議表示:「由於停戰協議已經生效兩年半了,其具有長期性之性格,所以當事人雙方任何一方都不能去主張其為積極之戰爭施行當事人,或為了自衛之正當目的而必須來行使搜索權與捕獲權」(UN-Document S/2322)。根據這個決議,以埃之停戰協議才兩年半,安理會就已經認為不能任意解除或不遵守,因此台海之海峽中線已經超過20年了,中國更加不能任意解除或不遵守。

中國軍機越過海峽中線違反國際法

根據傳統國際法,交戰國雙方之任何一方均可以任意不遵守停戰協議而重啟戰端,反之,在《聯合國憲章》之武力禁止原則底下,戰爭很少以締結和平條約而結束,停戰協議締結之後任何一方均不得任意不遵守,而重啟戰端,而是必須要有安理會根據憲章第42條之決議或憲章第51條之遭受武裝攻擊之自衛反擊才行。

中美台三方存在著默示的停戰協議與海峽中線之海上軍事緩衝區。中國不得任意不遵守而越過海峽中線,單純裴洛西訪台並不構成中國遭受武裝攻擊,因此憲章第51條之自衛權要件並不具備。即使中國認為美國干涉中國內政,也還不足以可以引用自衛反擊權來不遵守停戰協議與越過海峽中線。

因此中國任意不遵守停戰協議下之軍事緩衝區,構成違反國際法,其軍機越過海峽中線與靠近台灣領海範圍之專屬經濟海域實施軍事演習與武器測試,均違反聯合國憲章之武力禁止原則與威脅使用武力之禁止原則。

由於中國違法在先,因此美國宣布以軍艦軍機穿越台灣海峽作為報復,是合乎國際法之反制措施。由於國際法禁止「反報復」與「反報仇措施」,因此中國不得針對美國之「報復」又再實施「反報復措施」,無論是對台灣實施或對美國實施。國際法上之報復(合法手段)或報仇(違反手段)之前提都是:對方先實施違反國際法之行為在先。由於裴洛西訪台並未構成違反國際法,因此中國無論是針對台灣之軍事演習、越過海峽中線、或對美國公布之八項反制措施,均無法以國際法上之報復或報仇來正當化,因此均違反國際法。

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