台灣國土規劃的關鍵課題:行政區域劃分的再思考

王義川
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在全球競爭的脈絡下,城市競爭力(都會區的競爭力)是國家競爭力的關鍵。當城市規模太小,人口規模太小,不利於城市的競爭力。當國家下放權力,城市有民主創新的氛圍,有行政效率與好的行政服務,有好的基礎設施,充足的人力資源,城市才有更好的全球競爭力。例如香港,正是國家權力跟城市發展衝突的最佳案例,當中國無法節制對於城市的控制權力,將會扼殺城市的發展。

面對國際經濟競爭情勢改變,台灣各縣市的城市發展定位及策略也必須進行重整。為提升區域治理效率,行政區劃解構與重組必須進行,縣市合併與升格,連同配套的財政收支重新劃分、地方首長及民意代表選區的改變,都是台灣重要的治理擘劃工程。此刻正值《地方制度法》討論修法時機,台灣智庫提出國土規劃的關鍵課題,也就是關於縣市行政區域劃分的幾點主張,供朝野各界參考,以求集思廣益,凝聚全民共識。

一、核心產業的發展是城市規劃的主軸,台灣國土規劃也包括宜居環境的經營及國土的永續發展:

產業發展的戰略是城市規劃的主軸。長遠來說,有了產業才有就業、才會衍生住宅、零售、教育與生活空間。台灣面對國際經濟的發展進程,建構以科技產業供應鏈或其他具有世界或區域競爭力的產業供應鏈為主的區域治理範圍,應該是地方政府要合併或升格的理由,因此我們提出將台灣國土分為首都圈、北核心、中核心、南核心的區域劃分構想。也在國土規劃層次上,提出觀光軸及離島區域,來經營城市宜居的環境與國土永續發展。

其中「首都圈」包括海空四港,北北基桃四市,以桃園航空城、新北產業軸、士林內湖南港汐止基隆河谷的科技走廊及連接北海岸的太平洋國家門戶所組成。

北核心」就是新竹苗栗結合而成的新竹科學園區產業聚落,透過高科技產業園區,建構半導體護國神山為主的科技聚落,營造科技與客家人文組合的北核心。

中核心」是台中市、彰化市組成的中部科學園區軸帶,以中科、大肚山黃金走廊、彰化水五金及二林科學園區組成的台灣中核心。

南核心」則包括雲嘉嘉、台南、高雄市組成,以南科、路科、橋科延伸至亞洲新灣區組成的南核心。

觀光軸」則由宜蘭、花蓮、南投、台東及屏東五縣組成太平洋觀光軸,金門、馬祖、澎湖則為離島區域。產業活動越活躍,會有更強烈的觀光休閒娛樂需求,觀光軸及離島區域可以在整個國土層次上,滿足相關的需求,並追求國土的永續發展。

二、行政區域劃分的調整、縣市合併與升格的目的,是為了經濟共同生活圈的有效治理,解決凍省未完成的改造工程:

目前台灣面臨縣市合併的省轄市,是凍省未完成的工程、國家正常化的關鍵步驟,其中包括基隆市、新竹縣市及嘉義縣市的調整。

基隆市與北海岸的新北貢寮、萬里、金山、石門、三芝、淡水、八里及鄰近的瑞芳、雙溪、平溪等,都可以稱為北海岸,是共同生活圈,本該屬於同一地方政府治理,建議合併成為一個基北市(或北海市)。基隆市,已經具有城市治理的核心,但是城市規模不足,人口不足,應該擴大其城市規模,以利長期發展。

新竹縣市本來就是縣市一家,生活圈更是完全重疊,合併也是大勢所趨。苗栗縣與新竹縣市在文化族群及新竹科學園區聚落上也在同一區域,可以合併,強化因為科學園區聚落擴散的共同生活圈,竹竹苗合併其產業發展腹地才完整。

嘉義縣市考慮人口規模,應與雲林縣合併發展,才有足夠規模和其他城市競爭,否則很可能在國內競爭梯隊就脫隊,甚至產生強者愈強,弱者愈弱的極化現象。雲嘉除了工業發展,農業發展的新趨勢也是需要知識密集,朝向高單價高附加價值來發展。

三、縣市區域重劃後,十市五縣三個離島縣、縣市政府財政收支分配設計上以平等為原則:

在《財政收支劃分法》中,因為直轄市中央統籌分配稅款的分配金額較一般縣市高,使得各縣市都希望升格為直轄市,但是這樣的設計就會出現非六都、非離島、非花東的縣市,因為統籌分配稅款低也沒有特別基金挹注財政,淪為三等縣市,也影響實際縣政發展。

因此,台灣智庫提出十市五縣三個離島縣的規劃構想,在財政收支設計上則是平等分配,沒有直轄市與縣市的差別。十市包括台北市、新北市、北海市(基北市)、桃園市、竹苗市、台中市、彰化市、雲嘉市、台南市、高雄市;五縣包括宜蘭縣、花蓮縣、南投縣、台東縣及屏東縣;三個離島縣則是金門縣、連江縣及澎湖縣。

在規劃時,人口不再是唯一考量,而是以經濟生活圈的區域治理為關鍵因素,以符合地方政府發展與治理的需求及特性。

國土規劃10市5縣3離島,核心圈及觀光軸示意圖。圖片來源:作者提供

四、直轄市調整為二級政府以提高行政效率,但縣因應偏鄉治理及原民地區自治,仍保留三級制度:

過去縣市及鄉鎮市擴張速度不一,會發生類似板橋市人口高於基隆市人口的奇怪現象。實務上多數鄉鎮市公所財政上只能依賴縣市政府的補助,本身並不具財政自主的能力。三級政府所造成的效率不彰與公務人力的不足、職等不均都讓鄉鎮市公所在地方治理上出現困境。在縣市行政區劃重新調整後,目前的鄉鎮市公所將轉成區公所,直接由縣市政府管轄及編列預算,應該能發揮治理綜效。

但像屏東小琉球、台東海端、新竹尖石、嘉義大埔這些離縣治所在地極遠的的偏鄉及原住民地區,難以轉型為都會區治理,有繼續以鄉鎮市進行地方自治的需求,所以觀光軸及離島的縣,建議保留三級政府。在政府體制改變時,這種必須因應地方治理制度改變進行的配套,需要朝野、中央地方共同討論出共識來進行。

五、地方政府的行政劃分及制度改革,一次定案後分階段推動:

縣市合併升格,地方政府統籌分配稅款重分配等課題,必須先將個別縣市長連任的課題排除在討論之外,因為涉及國土規劃、產業布局、財政收支劃分、地方政府組織調整、公務人力編制、鄉鎮市存廢、民選公職及民意代表選舉名額及即將來臨的各項選舉進程。朝野及中央地方應該進行更充分討論,研擬完整的各項制度與法律上的修正配套,也必須一次討論定案,分階段實施。如果為了單一縣市合併升格的倉卒決定,來不及修改的各項法令與政治效應,社會必須付出重大成本,其實也注定下一次的改變至少在十年之後,甚至遙遙無期。

建議政府立即啟動關於縣市劃分的各項討論會議,由各級政府、立法部門、專家學者、產業代表、民意代表,透過論壇及研討會方式在半年內凝聚共識,提出可長可久的縣市劃分方案,並訂定推動時間表,分階段完成各項規劃。

結語

台灣智庫所提出的:縣市劃分的產業主軸規劃;完成凍省時基隆、新竹縣市與嘉義縣市未完成的改造工程;十市五縣三個離島縣、財政平等劃分原則;直轄市改成二級政府,但縣為了原民地區及偏鄉自治保留為三級制度;行政劃分定案後分階段實施;是我們認為就台灣長期發展而言比較合理的國土規劃主張,希望各界不吝提出意見及建議,以促成朝野、中央地方形成共識。

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