台灣安全是日本安全──台海有事日本態度的新變化

賴怡忠

日本於近日(2021年7月14日)發表防衛白皮書,在報告中第一次明確提到台灣,同時說道「對於我國安全保障及國際社會的穩定而言,台灣局勢的穩定相當重要」 。由於先前包括副首相麻生太郎提到一旦台灣被攻擊,日本根據(現有的)安全保障相關法規,需要與美國共同防衛台灣。在更早時候的六月二十九日,日本防衛副大臣中山泰秀在與哈德遜研究所(Hudson Institute)的視訊會議上就說,台灣不只是日本朋友,更是日本的兄弟,是家人,面對中國威脅,日本需要加以保護。

中山副大臣在該會議上更質疑現有的一中政策是否還應該持續。防衛白皮書雖然沒有對日本協助防衛台灣抵禦中國威脅一事,如同麻生副首相以及中山防衛副大臣說得那麼明確,但這三者彼此互不衝突,表示麻生副總理以及中山副大臣所說的,並非自身性之所至的意見表達,而是一個集體決策所產生的氛圍所致。這意味著台海有事的日本對應,已經出現新的態度與方向,台灣對這個新發展必須有所掌握。

日本三度贈與台灣AZ疫苗,合計334萬劑。圖片來源:美聯社/達志影像

四月中美日峰會結束後日本對台態度出現新變化

四月十六日的美日峰會提到「強調台海和平穩定的重要性」,以及「鼓勵以和平方式解決爭議」。當時日本部分媒體及學者傳出,會增加後一句是日本要告訴中國,日本對台政策沒有改變,依舊是期待兩岸自己以和平方式處理問題,日本無意介入兩岸爭議。而且也有說法指出,用台海和平穩定是有意義的,因為台海是國際水域,日本可以說希望國際水域的和平與穩定,但日本沒有立場說台灣的和平與穩定,畢竟兩岸存在台灣主權爭論。甚至報導中還暗示,日本是被美國軟硬兼施才「勉強」上車,意即日本無意這麼做,是被美國逼的,因為日本與中國有密切的經貿往來,因此不太願意這麼做。

假設這個報導的正確性無誤,那麼在四月十六日以後可能日本出現某些態度變化。因為之後我們看到五月五日的G7外長公告,五月二十八日的日澳二加二會議聲明、六月九日的日本-歐盟峰會聲明,日本對類似的涉台文字一再於公開場合給予背書。如果日本是那麼擔心會得罪中國,為何日本在明知中國強力對台軍事施壓之後,還是多次公開在台灣的和平議題有高調的表示呢?

中國今年對台灣的軍事侵擾從拜登上任後持續升溫,從一月底到五月是幾乎每天都來騷擾台灣空域,更有多次超過十架次的群體飛擾,但從六月以後,擾台次數開始下降,頻率也比較低日本媒體曾報導六月四日到六月十四日中間有九天沒出現襲擾,但之後除了在六月十五日曾出現單日上下午加起來共二十八架次的戰機擾台作為外,從六月二十日到七月二日這十二天的間隔,總共有三次擾台作為,而這三次都是單架次的運八反潛機或是運八遠干機(電子干擾機),而從七月初到七月十五日這十五天中,有十天看到中國軍機的活動,而來的都是單架次或少數雙架次的運八系列改裝飛機(反潛、遠干、技偵)。

這表示從六月開始,中國對台飛機侵擾的能量似乎在下降,甚至在部分天數還出現使用殲七(仿Mig-21)這個七十年代初老古董的狀況。

日本原先遲疑表態的心態改變,是否與當時中國對台侵擾能量持續增加,感覺台海緊張情勢一觸即發等有關,但如果看到四月中,不僅美日峰會共同聲明有針對台海穩定的發言,四月中到四月底,澳大利亞前後任國防部長也接連公開警告未來幾年台海出現軍事衝突的機會很大,澳大利亞必須針對這個事態有所準備。甚至澳大利亞內政部次長還說戰鼓已經敲響,澳大利亞戰士要準備在台海「為自由而戰」。

因此有關台海戰雲密布,需要對此有所準備的聲音在好幾個國家都甚囂塵上。而日本之後的積極表態,以及中國在美日澳及其他國家對台海穩定的高調表態後,侵擾台灣空域的頻率與強度大幅下降,似乎也驗證了面對中國的強勢侵犯,委曲求全只是讓對方軟土深掘,要做的是展現更強悍決戰意志的基本道理。

運用既有安全保障相關法規協防台灣的戰略暗示

但日本之後的發言遠遠超過政治表態。首先是防衛大臣岸信夫在六月二十八日受訪時還提到「台灣安全直接關係到日本安全」,在第二天,防衛副大臣中山泰秀參加美國哈德遜研究所的視訊會議上說出台灣不是日本的朋友,而是(如)兄弟的家人。中山泰秀這句話不是單純的友台情感描述,而是具有安全政策的操作意義。之後在七月五日,副首相麻生太郎進一步提到2015年既有的安全保障相關法制已經可以讓日本在台灣有事時出動援台。因此把這三位日本重臣的發言連起來看,可以發現日本現在的討論不僅不會將台海維和與協防台灣進行區別,甚至是進一步將台灣安全與日本安全直接掛在一起,而且可以運用既有的安全保障法律建制進行涉台的相關出動。

過去對於日本在台海的可能角色,是日本無法自己單獨出動自衛隊,而是要依附在美日同盟之下,在美國會展開協防台灣進行台海維和軍事作業的前提下,以支援美國,作為美日同盟一部分的方式介入。而日本的介入方式也往往是以後方支援(rear support)為主,不太會涉險直接進入戰鬥任務。在這個想定下,日本自衛隊的角色會比較有限,其軍事操作的情境更是要在自身受到攻擊時可以自衛反擊,或是美軍受到攻擊時,作為防衛美軍的同盟來反應。

講直接一點,這種情境下,日本看到包含核子彈頭在內的飛彈對著台灣打過去,或是台灣軍人在中國侵台戰爭出現死傷,或是即將出現死傷,日本是愛莫能助的。因為在這些情境下日本沒受到攻擊,美國也沒受到攻擊,所以日本沒有出動自衛隊以及援台的法制依據。

但當台灣安全直接聯繫到日本安全時,中國對台灣的攻擊會直接導致日本安全直接受到威脅,根據2015年美日防衛新指針之修正,以及當年通過的《新安保法》,這代表日本可以根據已窮盡其他可能性以及使用最小武力的原則,進行自衛隊出動並主動或被動啟動美日同盟機制。這是麻生副首相與岸信夫防衛大臣發言背後的操作意涵。中山泰秀以更形象的意思表明,既然台灣安全就是日本安全的一部分,因此台日關係變成了比朋友更親,是像兄弟般的家人。

台北市長柯文哲呼應中國的主張說台海「兩岸一家親」,但防衛副大臣中山泰秀說日本會協防台灣反抗中國入侵,因為是「台日一家人」。哪句話在台灣會比較引起共鳴,相信答案不證自明。

將台灣安全直接聯繫到日本自身的安全,這是日本近年來安保思維的重大轉變。但這個轉變還有更進一步的發展。這與台灣有事的情境發展有關。

日本安保社群有越來越多人認為中國在侵台戰爭時一定會對駐日美軍基地發動攻擊,不管是類似珍珠港的奇襲或是其他方式,用意是中國要盡力遲滯外援來台的時間,以便在外援還沒抵台時,就可以收拾掉台灣完成統一。這意味著會對日本直接攻擊。另一種說法是中國可能會透過先佔幾個鄰近台灣的外島(例如釣魚台)以形成對台灣的戰術包圍,這意味著攻占釣魚台,或是中國在攻台過程中,會順便佔領釣魚台,畢竟中國對釣魚台的主權是源自其對台灣的主權而來,因為中國不承認日本主張其領有釣魚台與馬關條約無關的說法,認為日本取得釣魚台是在1894年中日戰爭時的附屬作為。

不論是攻打駐日美軍基地,或是為了攻台部署而先佔領釣魚台,或是在攻台過程中順道「收復」釣魚台領土,這都意味著對台的軍事攻擊遲早都會演變成對日本的直接攻擊。在此對台灣與台海進行人為區分不僅毫無意義,也讓日本失去透過逐層防禦作為以阻止戰事蔓延到日本的先機。

更重要的是,既然是日本受到攻擊,自衛隊的出動就無所謂支援美軍的角色扮演,而是防衛日本的必要作為。因此日本是引用美日同盟條約的第五條,以防衛日本的要求展開協防台灣。由於之前有報導提到,日本防衛大臣岸信夫在三月中的美日二加二會議時,主動提到要討論日本自衛隊在台海有事時可以扮演的角色,因此可以認定,日本基於自衛以及啟動美日安保第五條之故,當台海有事時的日本自衛隊出動,其角色會變得更積極與多元。而這是我們先前沒預料的狀況。

需注意美日二加二會議、日本的新版國家安全戰略、國家防衛計畫大綱

繼防衛大臣岸信夫在六月二八日接受彭博訪問時提到台灣安全直接聯繫到日本安全,隔一天防衛副大臣中山泰秀在哈德遜研究所的視訊發言,接著看到英國《金融時報》在六月三十日跟著出現報導,提到美日同盟在川普政府最後一年有針對中國攻台的情境,進行相當仔細的兵棋推演與相關軍事演練。

這則新聞代表著台海議題已經進入美日同盟的討論中,成為同盟要共同面對,且已經在演練的議題。對台灣來說,這也意味著與美日的安保或是戰略對話時,可能要更戮力創造台灣與美日同盟展開「雙邊戰略對話」的場合。台灣除了要強化個別與美、日的戰略討論外,與美日同盟對話的同盟討論會更是非常關鍵。

當日本已經將台灣安全與日本安全掛鉤,且將這個意向公開在其年度的防衛白書上,我們接著要注意的九月的美日二加二會議會出現什麼措施,以落實雙方對重視台海和平與穩定的承諾。此外日本國家安全戰略(National Security Strategy)在2013年訂立時,台海並未像今天這樣的兵凶戰危,這個在習近平執政初期訂立的日本國家安全戰略,很可能會出現修正而產生新方針,以面對習近平領導的強勢制壓作為。

而這個國安戰略端出後,接著就是修正日本的國家防衛政策大綱(National Defense Program Guideline)。雖然這個防衛政策大綱在2018年底有過新的修正,預計要在五年之後再展開新的制定,但當國安戰略出現改變時,其所指導的防衛政策也應該會出現相應的修正。這個防衛政策大綱之修正,也會導致涉及武獲與建軍資源配置的「中期防衛力整備計畫(中期防)」的調整。因此在年底前應該會看到不管是「美日二加二會議」、「新日本國家安全戰略」、「防衛政策大綱」等可能會有陸續動作。我們不確定這是否會帶出新的美日同盟防衛指針的再修正,或是新的美日同盟再定義之宣示,但是應該可以期待在東奧結束與九月眾院選舉結束後,日本安保政策之相關討論可能會變得非常活躍。

外務省重掌安保局,秋葉剛男角色吃重

在預期眾院選舉結束後日本可能會出現高度活躍的安保討論之現象時,值得注意的是,會落實或是引導這些安保討論的中心人物,會是新任的國家安保局長秋葉剛男。秋葉被稱為外務省幾十年難得一見的外交菁英,在省內被認為太優秀,而捨不得讓他出去歷練,是極少數沒有任何駐外擔任過參事官、副大使等級別的外交官者。

當年他是2007年被安倍首相直接指名擔任中國課長,打破過去外務省中國課長由中國幫出任的內規,之後多次提拔,最後擔任外務省事務次官,還是繼牛場信彥後任期最長者。在外務省退官後沒有循往例出任日本駐美大使,反而急著將他提拔擔任國家安保局局長。顯示日本朝野對秋葉的信任感,秋葉與台灣的關係也非常密切。

相較於北村茲擔任安保局長有從旁協助安倍展開體制外外交的角色,秋葉這次入主國家安保局,意味著安保政策會重回外務省體系的掌握。安倍本身嫻熟外交而且很有想法,出身情報體系的北村茲就在於從情報角度輔佐安倍,有時還執行安倍賦予的某些特殊任務。被認為是內政取向居多的菅義偉擔任總理後,用秋葉擔任安保局長,應該會預期菅義偉首相可能會交給秋葉掌舵外交。但這到底是秋葉被賦予更多空間,自己可以有積極作為,還是只希望嫻熟對外事務的秋葉管控好對外事務,希望消極的「do no harm」等,可能還要再觀察。

日本對台新態度不會因眾院選舉結果而改變

雖然預期菅義偉在東奧結束後應該會解散國會進行眾院選舉,但日本對台作為不太可能會因選舉結果出現變化。即便出現政黨輪替,但看到日本參院是不分黨派全體起立通過支持台灣加入WHO的決議,就知道日本挺台是不因黨派而有區別的,當在傳統上比較同情中國的社民黨、共產黨,或是強調日中友好的公明黨等,都在參議院的表決以起立方式表示支持時,就可以發現中國對這個趨勢的影響能力會比較有限。

因此我們在面對這個新時機時,更應積極戮力將台灣與美日同盟的安全合作關係,以及台日間的戰略對話積極建構起來。日本多次捐贈台灣疫苗的作為,已經顯示日本是如何重視與台灣的羈絆。現在東京出現對台海有事出現的心態變化,以及可能會有更積極對應作為的趨勢,不僅是發展台美日合作與台日關係的契機,也會是台灣全面穩固圍繞在台海的國際安全合作網,以面對中國威脅的難得機遇。

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