「台灣有事」下的台灣-菲律賓關係(上)

江懷哲
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在近年針對台海衝突可能情境的討論中,可以觀察到美國對其印太區域內重要盟友(尤其是日本與澳洲)角色定位日益清晰,各盟友越來越清楚美國對自身擔負角色的期待,其國內也有正反輿論迴盪與相應準備。然而比起台灣內部對於日本、澳洲,甚至是歐盟、英國屆時態度的討論,菲律賓與台菲關係可能在「台灣有事」情境下扮演的角色卻相對被我們遺忘了,應更加關注。

圖片來源:美聯社/達志影像

菲律賓對台灣的軍事重要性

首先,菲律賓對我國應對海上封鎖可能扮演關鍵角色,其政府對台態度不能忽略。在中國運用水雷、潛艦或海面船隻對台灣實施圍島封鎖的台海情境下,台灣部分物資補給可能陷入短缺,尤其是天然氣存量方面。而除了物資供給議題外,中國對台的海上封鎖也可能被用以施壓我國國際盟友,如根據蘭德公司(Rand Corporation)2022年出版的報告推演,台灣半導體產業斷供會危及全球經濟,當中國採取對台封鎖時,各國會有壓力要求衝突立即解決,可能會施壓台灣向對岸妥協,以求快速恢復全球半導體穩定供應。

也因此,與台灣南方海域密切關聯的菲律賓政府態度就相當重要。無論是基於台灣物資需求,或是應對中國對各盟友與全球經濟可能的挾制措施,我們可以預期在對圍島封鎖的突破上、對南方運輸航道的確保上,南海、菲律賓海域與台菲兩國對望的呂宋海峽絕對會是各方焦點,台灣可能會希望菲律賓與運用菲國軍事基地的美軍扮演角色,但這能否順利進行就將非常繫於菲國政府態度。

其次,在全面台海戰爭的情境下,在菲美軍與菲律賓國境領土也很可能遭到戰火捲入。考量美菲安全關係框架與近期雙方言行動態,菲國境內基地很可能在美國軍事投射與後勤扮演角色,在菲美軍不排除可能參與台海有關任務。

菲國軍方聯合與聯合訓練中心麥可.羅希科(Michael Logico )上校曾在受《金融時報》訪問時指出,2019年時中國企業計畫在呂宋島北邊的富加島(Fuga Island)開發智慧城市、在舊美國蘇比克灣海軍基地外的格蘭德島( Grande Island )、奇基塔(Chiquita Island)推動設立住宅、度假中心的開發計畫,相關動態引起菲國社會輿論反彈,也讓菲國軍方開始更關注北方海疆。

羅希科表示,「中國本身用不著富加島,而是和台灣有關,是為要阻止我們,及進而阻止美國去用運這些島嶼」。包含前參謀總長伊曼紐.包蒂斯塔(Emmanuel Bautista)在內的許多菲國人士都認為,菲律賓很難在台海戰事中不被捲入,而菲律賓方面也已經著手相關準備,如美菲雙方將在今年的「肩並肩」(Balikatan)年度軍事演習中於呂宋島北部進行聯合實戰演習,及英國《金融時報》提到有些現任與前任菲國國防部官員表示,菲律賓會是台海戰爭時最適合用來補給台灣彈藥的管道,而美菲軍方已經開始針對有關選項進行討論。

菲律賓對台海戰事中的軍事投射重要性不容低估,尤其是其能給予美軍大量更接近戰場的軍力投射據點,只是現階段官方的公開討論與相關資料並不多。美國戰略與國際研究中心(CSIS)先前兵推報告指出,台海戰事開始時美國在西太平洋及日本的各處軍事基地一定會遭到大規模火力攻擊,而美國學者史賓塞-邱吉爾(Spencer-Churchill )就分析,呂宋島不但位置更佳,還已經有許多機場、港口、道路與軌道運輸等交通網路可運用,如巴士海峽中間的巴士古機場(Basco Airport)可擔綱受創軍機返回基地的修整據點,呂宋島北部的佬沃國際機場(Laoag International Airport)則距離台灣不到700公里,而土格加勞機場(Tuguegarao Airport)可支援軍機起降。

據估算,整個呂宋島可進駐飛機數量和台灣一樣多,更是比九州、沖繩與關島加總還要多,只是這些設施能否在台海戰爭時被美軍運用,還需要美菲政府深度討論與後者同意才可能發生。

不過,菲律賓於台灣、香港兩地數量龐大的海外社群,也可能會為圍島封鎖或台海全面戰爭情境下的台灣、菲律賓、台美菲關係帶來巨大變數。目前菲律賓在台灣單單移工人數就超過15萬人,香港有超過21萬菲律賓人,中國地區也有菲律賓人社群,在任何情境的台海危機都可能被中國當作政治籌碼。美國戰略與國際研究中心(CSIS)評論指出,菲律賓政府與社會輿論或許會因顧忌同胞安危,選擇自我限縮其本能扮演的積極角色,但亦不排除在同胞於衝突中傷亡後,菲律賓人改而希望政府支持台美反制措施。

美菲安全關係的回溫與升級

若要更完整討論台海戰爭下台美菲的可能互動,就必須爬梳美菲安全盟友關係的現有基礎與近年演進。兩國當前安全盟友關係的3支柱分別為1951年的《共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty, MDT)、1998年的《訪問部隊協議》(Visiting Forces Agreement, VFA)與 2014年的《加強國防合作協議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA)。《共同防禦條約》精神上為美菲兩國的集體防禦制度,締約任何一方在「太平洋區域」遭到「武裝攻擊」時,締約雙方進行溝通協商,並根據各自憲法程序採取行動「對付共同的危險」。《訪問部隊協議》事關美國國防部文職、軍職人員在菲律賓司法地位,而《加強國防合作協議》則授權美軍可以輪調使用前者同意的軍事基地。

早前美國前總統歐巴馬對於《共同防禦條約》範圍是否涵蓋南海態度保守,為菲國輿論帶來諸多不確定性,直至時任美國國務卿龐皮歐(Mike Pompeo)於2019年3月訪菲時歷史性的宣布「由於南海屬於太平洋的一部分,在南海,對菲律賓部隊、飛機或是公共船隻的任何武裝攻擊,都將會啟動《共同防禦條約》第四條的義務」,相關模糊終告結束。龐皮歐宣告當時,美菲關係仍尚未回暖,美菲關係仍因杜特蒂總統對美態度和世界觀受到不小挑戰,相關動態包含菲國政府延遲依照《加強國防合作協議》選定的5個菲律賓境內基地修建美軍設施,取消兩國軍演,甚至一度宣告要終止《訪問部隊協議》等。

然而面對中國於南海持續步步進逼,杜特蒂政府最終仍不得不回頭鞏固與美國安全合作關係。先是杜特蒂於美國拜登政府國防部長奧斯丁( Lloyd Austin)訪菲後在2021年7月時停止終止《訪問部隊協議》相關程序,兩國外交國防官員其後再於該年9月與11月兩度華府會面討論如何強化雙邊關係,其中同意5個菲律賓境內基地有關設施修建的復工,建構強化美菲兩軍「協同作戰能力」(interoperability)的協調單位與互動框架,甚至新推出「21世紀美國-菲律賓夥伴關係聯合願景」(Joint Vision for a 21st Century United States-Philippines Partnership)定調兩國關係。

美菲兩國在2022年3月時舉行了7年來最大規模的「肩並肩」年度軍事演習,而該月稍早杜特蒂及菲國駐美大使才因應烏俄戰爭表示,若衝突外溢至亞洲,菲律賓會同意美方使用該國軍事基地及有關設施。杜特蒂敘述自身想法,認為若普丁對烏克蘭使用核武,中國就可能會攻打台灣,而菲律賓也會受到影響,而他是因此才不得不去同意此事。小結來說,在杜特蒂政府最後兩年的任期中(2021-2022),兩國關係算是有適度回溫。

小馬可仕於2022年6月底成為新一任菲律賓總統後,他曾和杜特蒂政府一樣宣告要做「所有人的朋友,沒有人的敵人」(Friends to All, Enemy to None),然而其外交路線和杜特蒂的「親中俄遠西方」是有重要差異的,簡化來說就是更趨近於「親美和中」、高舉「獨立外交政策」的菲國傳統路線。這樣的差異,算是穩妥地打臉了部分當初認為小馬可仕會更為「親中」的許多評論者,這些評論把杜特蒂對菲律賓外交路線改變當作永久性,或錯誤地認定獨裁者背景就等於會「親中」,忽視了菲律賓有其本地戰略思考脈絡,也沒看到美國無意為威權歷史去傷害現下最需爭取的美菲印太戰略合作。

相關變化軌跡,其實遠在2022總統大選前就能觀察到端倪,如據私下了解,美國駐菲大使館在競選期間就曾和小馬可仕私下會談,當時即留下美菲關係將好轉的印象。而在小馬可仕當選不久,美國拜登政府即迅速派遣副國務卿溫蒂.雪蔓(Wendy Sherman)赴菲恭賀,並溝通美菲同盟對印太區域安全繁榮的重要性。

2022年8月初,時任美國眾議院議長南希.裴洛西(Nancy Pelosi)訪台引發北京方面激烈反應,許多東南亞國家對於台海戰爭可能性的憂慮提升,也促成了美菲安全合作升級的新一階段。當時除了東協共同聲明外,菲律賓外交部亦有單獨發出聲明,「敦促有關各方保持克制,外交和對話必須優先」,小馬可仕更在隔月公開演講時表示憂心台灣海峽逐漸升高的緊張態勢,而在被問及日菲關係時,他也表示近期有和日本首相岸田文雄討論到台灣情勢,並點出日方高度關注相關議題。總體而言,儘管小馬可仕政府不願採取可能直接冒犯中國的舉措,但也看得出其希望強化對美關係,因此盡量與美同調的用心。

在裴洛希訪台後局勢相對緊張時,菲律賓國防部在參議院質詢時表示有應變計畫可以撤離在台灣的15萬名僑民,也預期最糟情況下可能會引發許多菲律賓籍、台灣籍與各國籍人士暫時遷居到地理位置最鄰近的菲律賓。菲律賓國防部當時表示,若軍事衝突發生,菲律賓得遵循《共同防禦條約》義務,不過條約本身未必自動觸發行動,而是須以兩國各自憲法程序為基礎。其後9月,菲律賓駐美大使在受《日經亞洲》訪問時表示,若「對我們自身安全重要」,菲律賓會在台海衝突時允許美軍使用該國軍事基地。

大體來說,我們在2022年看到的是從年初烏俄戰爭爆發到年中台海緊張,美軍在軍事衝突爆發時的對菲律賓境內軍事基地運用,現在已經獲得了菲國政府越來越正面的表述。而同年11月美國副總統賀錦麗(Kamala Harris)訪問菲律賓時,更是提議除了《加強國防合作協議》原先涵蓋的5個菲律賓境內基地外,希望再進一步增加5個基地,讓美軍可在輪調運用的菲律賓境內基地數量來到10個。

時任菲律賓參謀總長的巴卡洛(Bartolome Bacarro)當時透露,美方提議的5個基地位置包含呂宋島北邊、和台灣隔海相望的卡加延省(Cagayan)北部2處,其他提議設點則位在面南海的三描禮士省(Zambales)和巴拉望省(Palawan)(本月2日雙方終於宣布,將新增4處美軍可運用基地,不過未公告具體位置)。值得一提的是,在賀錦麗訪問過程中,為強調美國對菲安全承諾,她也成為踏足過巴拉望省的史上最高職銜美國官員,考量過去美國官員訪菲多只停留馬尼拉,這意義也相當重大。

來到2023年的現在,美菲關係已經擺脫杜特蒂執政6年的低谷,美國顯然相當正面看待小馬可仕對美菲關係的努力,繼小馬可仕去年9月赴紐約參與聯合國大會後,他也預計在今年4月安排訪問華府會見拜登。若確定成行,這將會是繼去年11月亞太經濟合作會議(APEC)後小馬可仕與拜登的再度會面。

而美菲雙邊關係現在除了有最高元首的授意推動外,也有其下對話網絡的綿密開展,如在第9次美菲「雙邊戰略對話」(Philippines-United States Bilateral Strategic Dialogue, BSD)於2021年成功推動「21世紀美國-菲律賓夥伴關係聯合願景」後,兩國在2023年1月也順利舉辦了第10次「雙邊戰略對話」,重要內容包含將規劃自2016年首度舉行2+2外交國防部長級會談(時間上可能在今年3月前)、要更制度化「雙邊戰略對話」下的工作小組、考量另設雙邊國防安全對話討論相關議題、認知到需更頻繁舉辦「貿易暨投資架構協定」(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)對談等。

而繼2022年4月舉行的首次雙邊「海事對話」(Maritime Dialogue)後,美菲今年也預計舉辦第2屆對話,另外兩國也將在今年第2季舉辦「以政策為中心的桌上模擬演練」(“policy-centric tabletop exercise”)來「確保對潛在爆發點能做出更多協調回應」(“ensure more coordinated responses to potential flashpoints”)。

小馬可仕先前受訪時強調希望推動與日本、澳洲、韓國的國防合作協議,並表示有關討論現正進行中,這些動作看在華府眼裡應該是不會反對,畢竟對於美國希望拉攏盟友團結互助的印太布局可能是相輔相成的。隨著中美競爭關係日益顯明、美國印太戰略持續開展,美菲兩國關係獲得了近年難得的高度正面動能,就算菲方不會希望被中國看作過於「親美」,仍會試圖平衡對美和對中兩組雙邊關係,美菲關係持續深化應該是可以期待的,尤其在安全合作方面。

作者關注東亞政治經濟議題,英國劍橋大學國際關係與政治研究碩士,著有《現代菲律賓政治的起源》一書,另合著有《用地圖看懂東南亞經濟》。

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