「台灣有事」下的台灣-菲律賓關係(下)

江懷哲
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菲律賓政治動態與各方政策態度

菲律賓對外政策的未來演進,除了會繼續受到中美關係影響外,也會持續受國內政治領導層各方態度的來回推移,相關人物值得補充。

小馬可仕在2022年當選前的競選過程中,曾悲觀地表示南海仲裁案結果並沒法改變中國態度,並稱在和中國打交道時不會請求美國幫忙,因為只會激化兩方敵意造成菲律賓對中國政策挫敗。在就職總統後。他也曾表示南海議題「讓人晚上睡不著覺,讓人白天睡不著覺,讓人大部分時間都睡不著覺」,不過他仍非常反對軍事衝突作為終局解決方案,因為他不認為菲律賓經濟條件上足以建成能和中美同等的軍事實力,也認為這只會帶來各方全輸的局面。

菲律賓學生抗中。圖片來源:美聯社/達志影像

但若我們攤開小馬可仕對外發言來看,可以了解到前述言論並不代表小馬可仕就是「親中」或是單純投降主義。在他第一次國情咨文演說中,小馬可仕即強調「不會主持任何將把菲律賓共和國一吋領土棄讓給任何外國勢力的進程」,該發言獲得全體國會議員起立鼓掌支持。

小馬可仕也清楚美菲關係對保障菲律賓安全的重要性,持續推動深化升級兩國關係,如表示會展延菲美兩國間的《訪問部隊協議》(Visiting Forces Agreement)與升級《共同防禦協定》(Mutual Defense Treaty),也曾在候選人辯論時說「我們與美國的特殊關係不是可以輕率對待的事情。這是一組非常重要的關係,過去一百多年來也讓我們受益良多。我想,美國在前次世界大戰與我們並肩作戰、為我們所做的那些種種,這整件事情與其相關記憶,永遠不會從菲律賓人心理上消失」,這些話語態度看在經歷過杜特蒂政府6年美菲關係低谷波動的華府眼中應該是相當受用,也讓他們更願意接受小馬可仕希望在中美間採取的低調均衡外交規劃。

而小馬可仕至今尚稱穩健的外交政策,背後也有其具豐富經驗的團隊影響。

如目前的外交部長恩里克.馬納洛(Enrique Manalo)來自外交官世家,是近20年來首位擔綱菲律賓外交部長的職業外交官,過去擔任過代理外交部長、駐聯合國大使、駐歐盟大使、駐英國大使等一系列重要職位,被外界認為是冷靜謹慎的外交老手,並有應對過南海議題的一手經驗。

自2017年起就在任的菲律賓駐美國大使羅慕德茲(Jose Manuel Romualdez)是小馬可仕親戚,媒體界大老出身的他也有多年美國經驗,親身經歷過杜特蒂時期低盪的菲美關係,期間為協助菲律賓盡速取得美國疫苗,曾勸說杜特蒂總統不要繼續終止《訪問部隊協議》的程序。儘管杜特蒂為菲美關係帶來負面衝擊,羅慕德茲也認為他讓美國知道不能把兩國關係視為理所當然,而在當前地緣政治趨勢下,菲律賓對美國只會越來越重要。

甫於去年12月就任的駐中國大使吉米(Jaime FlorCruz)則有非常傳奇的履歷,1971年時他正以學生運動領袖身分訪問文革中國,結果在馬可仕宣布戒嚴後被禁止返國,開始他滯留中國數十年的生涯,期間曾下鄉勞改也在漁船上工作過,後來於1977年報讀北京大學歷史系主修中國史,日後則因其專業背景獲得機會出任美國《時代雜誌》(TIME)、《新聞週刊》(Newsweek)駐中記者、美國有線電視新聞網(CNN)駐中首席記者。現在他也是暫時放下與馬可仕家族冤仇過節,專心致志為菲律賓與中菲關係服務。

然而若只專注在政務官,可能也無法觀察到菲律賓外交動態的全貌,尤其是當馬可仕家族有眾多親朋好友都出任政府要職時。

與馬可仕、杜特蒂家族結盟的前菲律賓總統艾若育(Gloria Macapagal-Arroyo)現任菲律賓眾議院資深副議長,過去是中菲關係與中菲越三國合作勘探開發南海能源(近期菲律賓最高法院宣布2005年三國公司簽署的南海探勘油氣協議違憲,也為未來任何類似計畫投下變數)的大支持者,在小馬可仕就任後已經數度隨同出訪,如今年1月於世界經歷論壇(WEF)尋求外國投資、小馬可仕以總統身分首度訪問北京的重要行程等。

在這趟訪中行程中,小馬可仕獲得中國總值228億美元的投資承諾,小馬可仕也與習近平針對南海議題進行討論,聯合聲明表示「兩國元首就南海局勢深入坦誠交換意見,強調南海爭議不是雙邊關係的全部,同意妥善管控分歧。雙方重申維護及促進地區和平穩定、南海航行和飛越自由的重要性,同意在《南海各方行為宣言》以及《聯合國憲章》和1982年《聯合國海洋法公約》基礎上,以和平方式處理爭議」。總體而言,艾若育可被視為小馬可仕政府內菲中關係的主要推手與關鍵影響力來源之一。

然而比起結盟夥伴來說,更親的恐怕還是自身親戚。小馬可仕表親馬丁.羅慕德茲(Martin Romualdez)是眾議院議長,擔任眾議員的長子桑德羅(Sandro Marcos)則位居眾議院資深副議長,其中兩位都有陪同小馬可仕出國訪問的經驗。只是馬可仕家族裡面對外交事務最感興趣的,應該還是小馬可仕的大姊、擔任參議院外交委員會主席的艾米.馬可仕(Imee Marcos)參議員。

在她弟弟參加完聯合國大會不久,艾米於去年10月在華府戰略與國際研究中心(CSIS)參與一場圓桌討論,雖有重申美菲關係重要性,不過也表示菲律賓仍會與中國多方面互動,要求「不要逼我們(菲律賓與其他東南亞國家)在美國與中國間做選擇」,並同場提出她對菲律賓外交政策的「7點計畫」,內容包含「重新檢視而非重新修整(re-examine, not revise)」《共同防禦條約》與《訪問部隊協議》,探索區域多邊聯防安排,擴大新貿易機會(如在雙邊「綠色金屬倡議」下菲律賓金屬、半導體的生產出口,和美國《晶片法案》合作),與中國持續互動接觸(如共同開發、信心建立措施、推動「南海行為準則」)等。雖然艾米現在並未在小馬可仕決策圈最內層,有些發言立場也和小馬可仕有差異,其意見動態仍有一定參考價值。

只是在包含小馬可仕母親伊美黛(Imelda Marcos)在內的眾親戚中,最大影響力如今應該掌握在也稱麗莎(Liza)的菲律賓第一夫人露易絲.馬可仕(Louise Araneta-Marcos)手中。麗莎深獲小馬可仕信任,據稱也在先前菲律賓總統府文官長(為內閣成員與菲律賓總統辦公室最高主管,常被暱稱為「小總統」的重要職位)維克.羅德里奎茲(Vic Rodriguez)下台風波中扮演關鍵推手。維克於去年9月離職後,也再於11月被馬可仕所屬政黨逐出

有意思的是,菲律賓國家安全顧問、退休菲律賓大學教授出身的卡洛斯(Clarita Carlos)在維克權力鬥爭失利後,也於今年1月中旬辭任轉職眾議院旗下研究單位,繼任者則為前參謀總長、前內政部長阿尼奧(Eduardo Año)。令人印象深刻的是,卡洛斯曾在裴洛西訪台後的那段危急時刻表示,若中美緊張態勢持續升級,菲律賓沒有辦法選邊站。

據了解,卡洛斯的國家安全顧問之路起於在主持候選人電視辯論會時被注意到,其發言較正面看待馬可仕威權時期,後來在小馬可仕當選後被維克人馬找去;在此前,她和小馬可仕及其競選團隊並不認識,是完全的局外人。起初卡洛斯屬意外交部長的職位,甚至為此推辭國家安全顧問的職位,後來再發現前者無望後才同意擔任後者。此一任命令許多人驚訝,因為過去國家安全顧問傳統上都是由前軍方人員擔任。

據了解,卡洛斯離任早被菲律賓安全政策圈預期。她一就任國家安全顧問職位,即因所任命副手履歷疑義而引發國家安全會議職員反彈,他們甚至寫信給小馬可仕要求撤回人選。而在首場「西菲律賓海國家工作小組」(NTF-WPS)會議中,她還因自身親中言論、希望忽略南海議題多關注氣候變遷的說法,而與菲律賓國家情報協調局(National Intelligence Coordinating Agency)負責人起激烈口角。其後數月,卡洛斯不但安全許可被撤回,不被駐菲外國使節信任,也因多次針對外交、經濟與國防議題做出越界發言而遭致其他部會不滿。

針對這項人事變動,小馬可仕受訪表示卡洛斯離職是因為她「發現該職位具有些政治性,她並不習慣這些。而她畢竟是一位學界人士,一位退休的學界人士」。而針對新國家安全顧問的人選,小馬可仕表示選擇阿尼奧是因為其在情報單位的多年深厚經驗。阿尼奧軍職生涯功績顯赫,早前領導菲律賓軍方、陸軍情報單位,曾率部捕抓及獵殺多名菲律賓共產黨、新人民軍領袖,不過也牽涉幾起人權侵害疑雲。而他後來任職參謀總長時也恰逢2017年的馬拉威戰役(Siege of Marawi),該戰役是菲軍自二戰結束以來參與過最長也最血腥的戰役,總共長達5個月,政府方168人死亡、反方則有近千人陣亡。

台菲關係重要且值得努力

總結來說,若我們肯定菲律賓未來在「台灣有事」情境下可能的角色,那台灣就有必要加把勁投入對菲律賓的關係經營,就算我們過去並不熟悉。在這爭取過程中,美國有機會扮演台菲兩國深化關係的關鍵助力,也可能影響「台灣有事」情境下菲律賓政府的可能態度,因此台灣不能閉門造車,要台美合作。

除了美國以外,日本也可能扮演台灣爭取台菲合作的助力。日菲合作近期有不小升級,小馬可仕也將於2月中出訪日本,值得關注。相關動態包含菲國防部長表示考慮簽署日菲《訪問部隊協議》,菲律賓派員觀察日美軍演空自F-15戰機首度來菲律賓參與聯合防空訓練,許多都是首度發生。而菲律賓為升級防空於2020年向日本簽約採購多套雷達系統,這是日本戰後首次向其他國家出口完整武器系統,首套系統部分零組件已於去年12月運抵菲律賓,菲律賓軍方相關人員訓練也已經開始。

此外,日本先前也於2018年捐贈菲律賓數架TC-90教練機來用於海域巡邏工作,並繼2019年捐贈菲律賓軍方需要的直升機零組件後,再於去年12月宣布將捐贈數架UH-1J直升機,協助強化菲律賓軍方空中運輸與非傳統安全作業能量。目前兩國有在討論如何協助菲律賓發展自身軍工業,並於去年4月舉辦日菲兩國歷史上首次的2+2外交國防部長級會談

無論是台美菲、台日菲或是台日美菲的合作,相信對於印太區域都能形成一股穩定和平的力量,但這也需要台灣運用國力優勢來創造機會。如艾米.馬可仕參議員提及的美菲半導體產業合作,菲律賓在半導體產業下游封裝測試、電腦周邊設備及零件的製造組裝具不錯基礎,和台美更上游的半導體產業群聚有互補空間,未來可在智慧製造系統輸出、人才培育、產創投資等方面擴大合作。

而對目前身兼農業部長、父親對菲律賓綠色農業革命具相當角色的小馬可仕來說,他2023年已經給予了農業部前所未有的43.9%預算增長,也對提振菲律賓糧食安全與農民生活品質多有公開發言,相信這裡也有台灣農業新南向的機會。

另外考量台灣國際漁業地位,和「台日海洋事務合作對話會議」、「臺菲漁業技術工作小組」等既有機制,亦可與日菲兩鄰國聯手發展共同的海洋事務對話活動,在海洋經濟、海洋保育、海洋科學、非傳統安全等議題上同步交流。總體而言,可以努力的面向相當多,絕對有台灣可以嘗試突破的空間。

作者關注東亞政治經濟議題,英國劍橋大學國際關係與政治研究碩士,著有《現代菲律賓政治的起源》一書,另合著有《用地圖看懂東南亞經濟》。

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江懷哲

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