「台美21世紀貿易倡議」──地緣政治現實下的小步突破

江懷哲
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過去幾年,無論是川普政府末期美國國務院主導的「經濟繁榮夥伴對話」(EPPD),或是間隔5年後才於2021年再次舉行的「台美貿易暨投資架構協定」會議,台美雙方已經進行了許多經濟對話活動,導致許多台灣民眾對於雙邊經濟關係有所突破的期待拉高,然而美方誠意始終有其限度,直到6月1日才終於出現重大進展,台美雙方對外宣布將啟動「台美21世紀貿易倡議」(U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade)。

圖片來源:翻攝自蔡英文臉書粉絲專頁

「台美21世紀貿易倡議」不僅於技術議題

該倡議意義不小,目前看來將是台灣在暫時還無法加入美國主導的印太經濟框架(IPEF)下,由台美雙方所協調出來的替代性措施,其將觸及的經濟議題格局會高於現行偏技術議題導向的台美「貿易暨投資架構協定」(TIFA)——鄧振中記者會時表示,這個倡議他已經「等這個等三十年了」,過去就已經長期盼望可以有一個談判機制跟美方建立更密切的經濟關係。而後續談判時程也來的相當快,政務委員鄧振中與美國副貿易代表畢昂奇(Sarah Bianchi)已經於該日進行視訊會議,而首次正式會議將於本月底在華府舉行。

其實早在兩國宣佈倡議的前幾日,包含《彭博》在內的外媒就已經開始陸續披露,美台正計畫宣布深化經濟聯繫的對談,主要就是為回應台灣並未納入印太經濟框架首輪13國名單的議題。美方知情人士當時透露,雖然美國會兩黨議員不少人希望台灣加入印太經濟框架,但由於一些成員國擔心遭北京報復,所以最終拒絕將台灣納入。而面對台美兩地國內反彈,台美這新倡議就是瞄準提升雙邊經濟關係,將超越兩國政府現行「貿易暨投資架構協定」所進行的討論。

據報導,「台美21世紀貿易倡議」將涵蓋11個議題的談判(包括貿易便捷、法規制定、農業、反貪污、中小企業、數位貿易、勞工、環保、標準、國營企業、非市場經濟),涵蓋範圍相當廣泛。而鄧振中這邊也在後續訪問中表示,台灣企圖心很強,會積極說服美方盡速全面展開,在有共識項目把握時效盡快推動協議產生,並依據11個議題領域各自進度先後簽署一個或多個貿易協議。

在這11個議題中,外界比較關注與期待的議題有:數位貿易部分,其中可能牽涉到雙方共同在意的資料在地化壁壘、數位產品免稅貿易、資訊安全與隱私規則等議題;標準部分,由於涵蓋大量項目,產品種類多且繁瑣,預計屆時也會是談判進行時的重大挑戰;或是在非市場經濟部分,台美雙方宣稱將「合作對抗有害的非市場政策及做法」,明顯劍指中國。

箭指中國,呵護台灣

其實早在去年11月,美國、歐盟與日本三方貿易部長就曾宣布將共同應對「第三國的非市場貿易行為」挑戰,而美國貿易代表戴琪在年初提交《關於2021年中國遵守世貿組織協議情況的報告》時也再度批評過,中國並未遵守世界貿易組織以市場為導向的原則,反而保留並擴大了其國家主導的非市場經濟和貿易方式,而這對世界各地工人和企業造成嚴重傷害。考量台灣在國際貿易上的地位,美方選擇在本議題的跨國結盟上納入台灣也是合理。

然對台灣來說,除了倡議本身的具體內容以外,其戰略意涵也不能忽視。對台灣來說,「台美21世紀貿易倡議」的戰略意涵有之於台美關係的,有之於區域政治的,也有事關多邊主義的。如根據中經院WTO及RTA中心資深副執行長李淳表示,該倡議觸及三種面向,「第一,觸及台美雙邊問題,例如農業;第二,具『迷你IPEF』概念,代表美國決定將印太區域戰略重點放入台美雙邊推動;第三,涵蓋多邊意義,例如WTO改革、產業補貼等議題」。

對於暫時還無法參與美國主導的印太經濟架構的台灣來說,「台美21世紀貿易倡議」就是一個參與形塑印太地緣經濟地景的重要機會,一方面應對實際的台美雙邊貿易議題,另一方面也提供台灣參與當前區域經濟規則討論的間接窗口,而美國也確保了一個可協助應對中國對自由主義國際秩序挑戰的戰線戰友,不脫節掉隊。

不過對台灣來說,這次的重要突破下還是有些許遺憾,如似乎最終仍沒拿到2020年8月政府宣布不再禁止含萊克多巴胺殘留豬隻進口後,一直引頸期盼的自由貿易協議(FTA)談判機會。面對外界這份期待,台方強調這新倡議未來將啟動雙邊貿易談判並達成協議,然而並未提及自由貿易談判等字眼,如《中央社》報導時提及的行政院說法,相關敘述框架就只有「根據倡議台美雙方將啟動貿易談判,以便未來能獲得高標準、具經濟利益的貿易協議」。

不過若我們看美方說法,原因大概就比較清楚了。根據美國媒體報導的美方匿名官員說法,本雙邊倡議目標為在前述11議題上「達成能創造具包容性與持續性繁榮的高標準承諾的協議(reach an agreement with high standard commitments that create inclusive and durable prosperity)」,同時強調「台美21世紀貿易倡議」不需要國會核可,因為並沒有市場準入或關稅減免條款。美國政府本來就尚未更新去年到期的《貿易促進授權法》,影響行政部門貿易談判操作空間與推動效率,再加上美國民意對簽署自由貿易協議一事共識仍待整合,可以看出拜登政府明顯是為了防止引發美國國內反彈,有意識的避免了可能引發輿論爭議的自由貿易談判,甚至是不讓任何相關文句於倡議出現。

避開自由貿易之名,盼能達成經濟與政治的實質目的

種種不利的現實,其實台方也是相當清楚的,而這未來也可能影響雙方(不僅限於自由貿易談判上的)時程與談判深度。如上月初經濟部政務次長陳正祺在立院備詢時就承認,雖然台美「貿易暨投資架構協定」只是過渡,終極目標是簽署雙邊貿易協定,然而這需待美國民意氣氛成熟,而就目前來看還要時間。不過儘管有外界種種壓力,美方官員看來也盡量不過早排除任何可能性,如美方官員就曾於媒體報導中匿名表示,雖然促進雙邊經濟關係未必一定要觸及市場準入議題,但他們並未將這可能性自未來排除。這代表儘管接下來的貿易談判並不直接就是一種「自由貿易協議」談判,未來待時機成熟仍會有可能性。

總體而言,儘管細節還待陸續公告,「台美21世紀貿易倡議」出爐仍可視為台灣在當前印太地緣政治現實下的一種小步突破。本倡議在經濟上的意涵,是有著缺少市場準入與關稅減免而有所消減,而雙邊貿易最關鍵重要的科技產品也早就涵蓋在世界貿易組織體系下的《資訊科技協定》(ITA)裡面,但台灣確實因而能間接參與(或至少接觸到)印太經濟架構相關議題的規範討論,也終於和美國展開了至關重要的貿易談判。

政治上的意涵,則不言而喻,面對其他區域國家對可能因接觸台灣而觸怒中國的憂懼,美國透過本次倡議維護了台灣於其印太戰略中的地位,也顯示將繼續讓台灣扮演美國維繫‎以規則為基礎國際貿易秩序的關鍵盟友,是值得歡迎的正面發展。而未來再看實際貿易談判的成果進展,台灣也有機會與美國發展更緊密的供應鏈合作關係,有利台灣廠商在這中美部分經濟活動「脫鉤」(decoupling)趨勢下,去掌握取代競爭對手或開展新合作的機會。

絕不能自滿於「台美21世紀貿易倡議」

不過就如德國馬歇爾基金會亞洲計畫主任葛來儀點評,該倡議雖然值得歡迎,但與「印太經濟架構和雙邊 FTA 都相去甚遠」,只該被視為台美經濟關係於新冷戰時代下的轉型「起步」。台灣方面應該警戒關注的是,這倡議的終極目標,單純是美方為安撫台方對未加入印太經濟架構的不滿?還是是為台灣於下階段加入印太經濟架構而做的迂迴或準備措施?或是最終將朝向雙邊自由貿易協定的準備步驟?對於中國持續加壓、安全關係和美國緊密相連的台灣來說,後兩者顯然會是台灣政府更希望的現實,然而現階段從外部來看並不清楚。

而對美國來說,固然透過淡化印太經濟架構的潛在陣營對抗性,有利多多拉攏區域國家加入,然而最終的目標,到底是希望與同窗異夢的部分區域國家,去妥協出可能軟弱稀薄的新貿易管理共識,而排除台灣在所不惜?還是是真正制定出有利於美國與其盟友的新區域經濟規範,而讓台灣於這過程中扮演一定角色?相對於拜登政府現階段的模糊態度,至少台灣政府立場一直是很清楚的,就算沒在第一波納入,未來還是希望能夠參與其內,一如台灣政府持續推動兩國貿易協議的目標。然而正如同當前區域各國對印太經濟架構的目標與內容,是充滿疑惑與霧裡看花(甚至很多人懷疑拜登政府自己也還沒完全想好),可能美國政府內部對於這些台灣相關問題自己也還沒有定論,而這就是台灣接下來需要透過「台美21世紀貿易倡議」後續談判繼續爭取的。

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