國家數位治理的挑戰與機會

王仁甫、鄭婷方
圖片來源:Pixabay

一、台灣發展數位國家的進程

1993年隨著瀏覽器及網際網路的興起,台灣民眾開始學習上網,台灣政府也推動國家資訊基礎建設(National Information Infrastructure,簡稱NII)建設,於三年內完成300萬人上網的目標;1998年至1999年推動電子化政府,及產業電子化,提昇國家競爭力。

直至2001年,行政院整合相關組織成立國家資訊通信發展推動小組(National Information and Communications Initiative Committee,以下簡稱NICI小組),與民間諮詢小組合作勾勒台灣資訊化社會藍圖;2002年該小組提出數位台灣(e-Taiwan)計畫(該計畫預計於2018年達成600萬戶寬頻到家,推動各項國家型計劃,以數位改變人民的生活、商務、政府及交通環境,期許台灣成為亞洲最e化的國家之一),並於隔(2003)年籌畫M台灣計畫(M-Taiwan),推動寬頻管道建置及行動應用基礎建設開發計畫,以達成2009年行動上網人口達到800萬人為目標。

2007年行政院通過「國家資通訊發展方案(2007-2011年)」,推動U台灣計畫(U-Taiwan) 計畫,發展與應用無所不在運算技術(Ubiquitous Computing),讓人民不受時間、地點等限制,透過多元裝置享受優質、貼心與安全的數位服務。

隨著第四代(4G)行動服務的普及,讓網紅與平台經濟快速發展,為傳統的服務業注入了數位創新基因,如傳統的餐飲業就結合線上外送平台,形成新的外帶餐飲服務模式。

而未來10年,隨第五代(5G)行動服務與AI崛起,讓邊緣運算結合萬物聯網,將建構智慧物聯網經濟生態體系;就此,2016年提出行政院數位國家·創新經濟發展方案(2017-2025年),提出「數位國家、智慧島嶼」的政策綱領,從建構數位創新之基礎環境,至區域創新共提出9項重點發展策略──包含建構數位創新之基礎環境、深耕前沿科技研發、營造跨域數位人才、研析調適相關法規、支持跨產業轉型升級、軟硬攜手合作、鼓勵青年創業及中小企業再創業、落實人權與開放及強化區域創新。希望2025年較2020年於數位生活服務普及率、數位經濟占GDP的比例及數位軟體經濟等指標,分別成長20%、9.6%及163%,至80%、29.9%及2.9兆元新台幣。

2021年3月行政院通過組改法案,確定新設數位發展部,以取代任務型NICI小組,加速數位國家轉型。

台灣發展數位國家的進程。圖片來源:作者提供

二、目前我國數位治理的挑戰

近30年來,台灣民眾從撥接上網、寬頻上網至行動上網,政府投入的計畫,都是注重於資通訊的硬體基礎建設,而缺少投資軟體、資安及跨域系統人才培育,更缺乏完整的數位治理模式,而難以發展政府與企業所需的數位創新,拖累數位經濟的典範轉移。

什麼是「數位治理」?

在Donald F. Kettl(2002)發表的《The Transformation of Governance》書中將「治理」定義為,政府與外在環境聯繫的一種方式,其中外在環境包含政治、社會及行政。進一步,若將數位技術應用於政府組織的運作,對外增強政府對公民或其他企業組織的公共服務能力,對內改善民主治理的運作機制即為「數位治理」。

(1)台灣重資通訊基礎與硬體建設,而輕軟體開發

2019年我國數位經濟占GDP比重約有18.7%,其中軟體卻只占了22.31%(詳見下表 1),凸顯台灣重硬體投資而輕軟體發展的困境,使的台灣資通訊產業走不出毛三到四的代工體系,而阻礙了軟性的數位創新發展。

表1、 2019年 我國數位經濟表現與軟硬體比重

資料來源:行政院主計總處/作者提供

(2)跨域數位人才的不足

數位經濟的發展,政府與企業需要仰賴數位治理的導入,運用大量開源(如大量使用開源軟體建構服務)、AI、邊緣運算與物聯網等創新技術,開發各種數位創新與治理平台,對組織內部進行透明管理,增進決策、設計與開發及生產效率,對外建構即時互動的各項數位服務,貼近人民與顧客的需求。

而這些創新服務都需要仰賴跨域數位人才的投入;反觀我國不僅面臨資通訊人才不足,更因數位人才難於各產業中流動(如工廠所需的是將工控設備數位化與智慧化),而侷限我國數位之發展。

(3)國內自主的資訊安全產業發展的困境

經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)指出「信任」為數位化治理的重要政策指引。因此強化數位安全,尤其關注跨境資料流通的隱私及安全問題,將是政府數位化的首要課題。

2016年政府提出「資安即國安戰略」後,政府除通過資安管理法,要求八大關鍵基礎設施遵守各項資安規範外,更透過資安旗艦計畫與前瞻基礎等計畫,提升我國的資安防護能量。

不過,觀察近期我國的重要網駭事件(詳見下表 2),發現境外敵對勢力大量投入駭客人力與資源,以挖掘重要系統的零時差漏洞,快速開發新型惡意程式,建構進階持續性滲透攻擊(Advanced Persistent Threat, APT)模式,躲過國際知名品牌的資安防護設備、軟體或監控服務平台,不僅入侵政府機關與關鍵基礎設施,更滲透我國重要供應鏈廠商,以竊取機敏情訊及國人個資等,成為我國發展數位國家的重大威脅。

反觀,國內資安產業卻因受限國內市場的資安需求不足、吸引資安人才不易,及研發資源短缺,而難形成完整的自主資安產業生態體系,依照境外敵對勢力攻擊情資,快速研發客製化的防護設備或軟體,以因應不斷升高的國家型駭侵威脅。

表 2 、近期我國的重要網駭事件

圖片來源:作者提供

三、未來我國數位治理的機會

根據瑞士洛桑管理學院(IMD)發布「2020世界數位競爭力調查評比(IMD World Digital Competitiveness Ranking 2020, DCR)」顯示,台灣在六十三個主要國家及經濟體中位列第十一,締造過往的最佳排名。其中,在未來準備度的指標-商業敏捷度,位居第一,而在公私部門夥伴關係與網路安全方面排名大幅提升;凸顯台灣近20年的數位化發展過程中,已經建立起基礎的數位治理能力。

未來10年,隨著5G與AI等技術的快速發展,將改變我國的經濟發展模式及人民的生活型態(例如透過數據的驅動,降低組織營運成本,提高營運效率,進而帶動組織新營運模式的崛起),亟需有效的治理機制,故2021年初行政院提出了成立數位發展部的規劃,以兼顧各方的利害關係者,掌握數位經濟帶來的機會優勢,對內建立數位治理框架,運用數位化工具,建構透明治理與增加法規彈性,以提升數位創新服務之效能。對外,則需挹注資源培育跨域數位人才,及投資類國家型計劃發展資安產業,以完備我數位國家之發展。

(1)建構數位治理框架

數位治理框架建構與推動成功的關鍵因素,在於獲得完整的政治授權,及投入足夠的資源,並依照數位治理的框架與藍圖,設定議題優先順序,並運用數位化工具,強化透明治理與法規彈性,進而提升創新的數位化服務。

①透明治理

行政院設立數位發展後,不僅需運用數位技術與數據,以優化政府部門的內部行政流程;對外,則須提升數位化政府的開放與透明程度,讓產業與民眾能夠參與數位政策擬定,並依此監督政府施政,適時提供建言,打造完善的數位化政府。

②法規彈性

數據的蒐集與運用及保護與刪除,將決定我國發展數位化的速度,因為過度蒐集與運用個人資料,將侵害人權保障;但過於嚴苛的資料保護制度,又不利於AI等智慧化發展。

故政府於修訂數位化相關法規時,除須考量大數據的運用與保護間的平衡關係外,更要預留法規彈性,以孵化數位創新;如未來個人資料保護法修法時,可參照2018年歐盟實施《通用資料保護規範》,建立使用範圍的準則,並允許被蒐集者隨時檢視資料被使用的狀況。

③創新服務

數據,除了被視為數位化的戰略資產外,更是政府數位化過程中關鍵的推動力。數據造就的是用戶需求驅動服務,從服務的可用性、可訪問性、友善性、便利性及有效性推升民眾的服務體驗,並帶動公部門服務型態的轉變。過去,政府主要為被動的資訊中心,未來,透過數據預測大眾的需求,將以主動與創新的方式提供更符合使用者需求的服務。

(2)培育跨域數位人才發展創新

台灣必須解決過去數位建設重硬體建設,而輕軟體開發的觀念,挹注軟體培訓與研發資源與六大核心戰略產業,包含建構跨領域數位人才職能地圖、軟體進修課程補助、軟體創新創業補助等機制,以提升我國產業之數位化量能。

(3)投資類國家型計劃發展資安產業

隨境外敵對勢力大規模對我國八大基礎設施,及六大核心戰略產業,發動進階持續性滲透攻擊不斷加劇,除造成高科技產業的營業祕密被盜、個人資料外洩及產業營運中斷外,更可能癱瘓我國水油電等基礎設施,而危及國家安全。

因此,建議未來數位發展部成立後,應擬定類國家型資安計畫,以10年為基礎,鼓勵國內自主的資安產業投入資安關鍵技術研發,強化我國八大基礎設施的資安防護;同時,鼓勵白帽駭客與資安專家針對六大核心戰略產業的資安防護需求,提出創業規劃,不僅能提振我國自主研發的資安產業量能,也成為數位化國家無形的堅韌屏障。

四、結語

今年,行政院提出「數位發展部組織法」,增設「數位發展部」,以有效統合與運用數位化資源,加快我國數位化進程,並建構數位治理機制。

其中,數位發展部推動政策的成功關鍵因素,在於部會間須有效的橫向合作機制,快速了解民眾及重要(產業)關係人的數位需求,鼓勵產業投入創新研發,並搭配監理沙盒等彈性法規制度,建立起數位透明治理的創新體系。

同時,數位發展部也應投入足夠的資安資源,讓資安技術研發、人才培育與產業並進,升級我國資安防護量能,確保數位國家發展。

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