國家責任還是國際責任？──武肺究責的嚴肅議題

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中國國民黨主席江啟臣6月15召開記者會，宣布將向政府追究防疫失當責任，並協助就武漢肺炎疫情所受損害爭取國家賠償。具體而言，國民黨立院黨團將提案修法，要求國家提供確診死亡者每人30萬元慰助金以及250萬元補償金；一般確診者每人5萬元慰助金以及10萬元補償金。

在江啟臣這個動作之前，前衛生署長楊志良已揚言將邀請律師團為罹難者家屬提出國賠訴訟，理由是染疫還有很多黑數，「政府疫情控制得很糟糕」。國民黨立院黨團總召費鴻泰說，確診者死亡率高，是因為「醫療系統嚴重不足讓這些人沒機會活下來」。國民黨立委鄭麗文主張，台灣的疫情正在上演世紀弊案，原因是執政黨的「貪腐結構」，光靠在野黨、媒體已經很難挖掘，只剩下司法調查才能揭發。

要求國家負責，基礎是什麼？

對於基於什麼基礎，因武漢肺炎疫情受有損害的人，有權向政府請求賠償或補償，中國國民黨及相關人士並沒有明確說明，而是用「亂槍打鳥」的方式，提出多項主張，第一是政府防疫不力：江啟臣認為台灣武漢肺炎致死率高於全世界平均值，台灣防疫無能，蔡政府沒有善盡照顧人民義務。

第二是政府決策錯誤：江啟臣認為這次疫情的破口，是針對機組員隔離的「3+11」是錯誤政策，加上疫情爆發之時，沒有足夠數量的疫苗保護國人。這些主張，似乎指出就台灣的國內法而言，國家應為疫情所造成的損害負擔責任，在此基礎上，國民黨將協助受害者及家屬訴請國家賠償。

但國民黨主張應發放的慰助金及補償金，又說是參考《災害防救法》。但《災防法》下政府發給救助金或慰問金，是為了協助受災民眾應急需要，並不是因為政府施政有缺失。《災防法》下的補償金，是政府出於減少災情有疏散撤離或徵用物資的需要，對受影響的人所做的相應補償，跟「疫情補償」更是完全沾不上邊。

國民黨所主張的疫情慰助金及補償金，到底是基於「疫情救助」還是「國家賠償」，還是兩個都要？這兩者相容嗎？難道國民黨主張，疫情與自然災害可相比擬，由國家負完全的擔保責任？世界上哪一個國家，哪一個法制採取這樣的立場？國民黨人士說請教過律師，卻對上述議題語焉不詳，錯亂表達，顯示其提議只是討好民眾之議。

需要跟這些錯亂認真嗎？畢竟，從疫情一開始，台灣就不乏只批評不做實質貢獻的嘴炮與鍵盤防疫專家，而且其立場經常前後矛盾。就拿自國外採購疫苗來講，去年台灣防堵疫情非常成功時，上述人士質疑政府是否花費太高的價錢自國外訂購疫苗；今年疫情爆發時，同樣的一批人轉而質疑政府是否未出高價積極自國外訂購疫苗。

在鼓吹開放中國疫苗，或把接受友邦援助的台灣說成「疫苗乞丐」上，上述人士很多論調與中國官方有驚人的相似與呼應之處。另一個不用認真的理由，是中國國民黨這段期間的作為，很多是「始亂終棄」：要疫苗繞行總統府七天的行動，不就無疾而終了嗎？說要提案發慰助金及補償金，很可能也會不了了之。既然原本就是來亂的，何必認真？

但國民黨記者會中家屬所表達的情緒，其實值得認真對待。死者家屬主張，生命不應該被草率對待，受有損失應該獲得賠償。意思是，感染武漢肺炎往生，不能當成自然災害，應該有人要負責。這是自然的法感與正義觀。

問題是，「有損失就應獲得賠償」，在全球化的現代世界，不再是件單純的事。以武肺疫情來說，議題至少有：台灣政府是否應該負責？武漢肺炎是怎樣的事件？有沒有除了國家責任以外的國際面向？這些是武肺究責的嚴肅議題。若是能稍做釐清，應該有助於了解未來的發展方向。

「有過錯，須賠償」：歸責與因果

損害賠償的原型，是做出侵權行為之人，必須為其所造成的損害負責。台灣的《民法》第184條規定：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。……違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。但能證明其行為無過失者，不在此限。」這裡的幾個要件，可以用白話文來講：一、必須造成實害（harm）；二、實害係因行為所造成：這裡的行為包括作為，及應作為時的不作為，也包括違反保護他人之法律；三、損害賠償責任係以過錯為基礎（fault-based）。

歸結而言，究責有兩個基礎面向：一是歸責（attribution）：責任之歸屬，是追溯到做出侵權行為之人；二是因果關係（causation）：侵權之行為，與損害的結果之間，必須有足夠接近（proximity）的因果關係：不論是侵權之行為直接造成損害，或者間接造成損害，但是在可預見（foreseeable）的範圍內。

用以上兩個要件檢視，在台灣因染上武漢肺炎死亡，是否應由台灣的政府負擔損害賠償責任？首先，造成染疫的直接因素，是病毒的傳播，不是台灣政府的作為或不作為。相反的，台灣政府的行為是在圍堵病毒傳播，防止病毒擴散。僅針對台灣政府究責，而對病毒起源、散播、變異等節不置一詞，是搞錯對象，甚至只是找替罪羔羊。

第二，台灣政府是否在保護人民的義務上，有所欠缺？在微觀的「3+11」政策上，把對機組人員隔離檢疫的特別規定說成防疫破口，並不嚴謹，因為造成破口的直接原因，是有受管制人違反規定，以及防疫旅館未切實執行空間分層隔離的規定。也就是說，造成破口的是規定未受遵守，而不是政策本身。

在宏觀上，是台灣政府對國民健康所負的保護義務（duty of care）到什麼程度。以武漢肺炎疫情來講，各國所採邊境管制與防疫措施，包括戴口罩、社交距離、居家、宵禁等措施的強度，各不相同，這必須由各個國家的國內法乃至政治文化來決定。

以台灣政府的措施來看，可以說政府及指揮中心，處處以國民健康為念，並未疏忽，對於疫情的擴大也沒有主觀的故意或輕忽的過失，不但守住台灣疫情一年多，在五月疫情爆發前後也是認真防堵控制疫情。當然，政府做的並不完美，但應該已經盡了其應負的注意義務（due diligence）。

蘇貞昌在回應立法委員質詢時說：「看到國民受苦，甚至有死亡，我們沒有照顧到百分之百好，我也覺得深感抱歉」、「發生死亡或民眾染疫，政府很遺憾，還有做的不夠好的，也要來改進，但這不是決策錯誤」，應該也是這個意思。

在這樣的事實狀態下，主張政府仍應負賠償責任，等於說政府必須為國民免於在國際上大流行的疫病，負擔保責任（guarantee）。這是否符合台灣的現行法制、政治文化上國家與人民的關係的基本想法，非常有疑問。如果台灣政府必須為國民免於疫病負擔保責任，是否亦應為國民免於不確定會發生的天然災害、山難風險、金融風暴，負擔保責任？由政府編列預算提供染疫者補償，也是由整體的公預算支出，我們要活在一個照顧義務如此高的國家？果真如此，為什麼獨厚染疫者，那麼社會福利、對身障者使用接近設施的改善、對托幼的公共支出，難道沒有要求國家給付的更高正當性？

國家賠償不及於政府政策

至於染疫者向國家訴請國家賠償之議，恐怕也是根本上的對國家賠償制度有所誤解。依據《國家賠償法》第二條第二項：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」國家僅對公務員執行公權力之侵權行為負責，僅限於公務員之違法行為，不及於政策的決定。

這是世界上其他國家所共通的，其理由在於，政策的制定原本就必須在考量做決定當時的多種因素後，衡量局勢做成決斷。政策的決定沒有絕對的對錯，而是有所選擇，連帶的有利弊得失。允許依據事後之明，向做決策之人「究責」，會引發應下決斷者顧忌事後的責任，在做決策時有所猶豫的後果。

此外，做成公共決策之人，考量的是社會整體利益，而不是侵害了社會上特定群體的個別利益。個別群體就其所蒙受的「損失」事後「究責」，是將複雜的公共政策簡化於兩造對立的架構中思考，根本性地與決策的情境不相容。

這並不是說決策者不用負責。決策者的責任自有透明輿論、資訊公開、公眾監督、追究政治責任等機制，予以追討。但「國家賠償」制度不及於政策制定，有其道理。

法制上若是容許染疫者將其損害歸責於「錯誤決策」，那麼洪災受害者是否能追究決定特定區域防洪設施如何佈建官員的責任？交通時間受延誤的市民是否能追究將捷運路線決定採中運量者的責任？虱目魚養殖業者是否能追究決定開放兩岸契作造成技術被盜者的責任，請求國家賠償？

損害賠償並非武肺損害填補的最佳工具

武漢肺炎在全球已造成接近兩億人確診，近四百萬人死亡，導致鉅大到難以衡量的經濟損失。這些損失是否都應該得到補償。由直觀的法感，是的。但在現實上，兩造對立式的求償訴訟，並非損害填補的最佳工具。

這有許多的因素。第一，是因果關係。武漢肺炎自源起、到自起源地向外傳播、歷經旅客的移動，通過各國的邊境，受到各國防疫措施寬嚴不同的監控與抑制，到產生變異，更進一步傳播……，對特定損害而言，經過了非常長的因果連結，如何具體指出特定損害，是因為某一行為者所造成或加劇的，非常困難。

第二，是訴訟制度的侷限。對於已散佈全球的疫病而言，兩造對立、講究舉證與程序完備、曠日廢時的法庭訴訟，不是最佳的工具，即使有集體訴訟（class action）制度幫忙，以當前疫病所造成損害的規模來說，幾乎也是不可能的任務。在追究起源國責任、跨國訴訟的情境，更有主權豁免的障礙。

第三是我們究竟是以「侵權─損害」的角度看疫病，還是把疫病的傳染與流行看成風險（risks），以風險管控的角度視之。以風險的角度看疫病，一定程度上將疫病視為一定會發生，不論在哪裡出現，經由怎樣的路徑傳播。將疫病視為風險，減少損害的主要手段不再是提起訴訟請求損害賠償，而是透過國際立即通報、資訊透明、對病毒基因序的資訊分享、發展疫苖的科研合作、公衛措施的國際合作等來管控風險，減少損害。

這是為什麼在2003年SARS疫情之後，世界衛生組織（WHO）更加收緊《國際衛生條例》原本的通報、資訊傳遞、國際合作的義務，而對中國的究責行動，最早階段也集中在中國違反了這些《國際衛生條例》上的義務，而不是中國做為病毒起源地的國際責任。但是隨著中國的不配合、WHO調查報告未對於「病毒是從實驗室外洩」一說予以應得的重視，目前民主陣營國家疾呼對病毒源起應有第二階段，更具透明性的調查。

病毒若是從武漢實驗室外洩，對中國的究責就不再僅止於通報等程序義務的違反，而會進深到實驗室安全管控的疏漏、科學家研究可侵害人體冠狀病毒的前因後果、乃至中國是否在其領土上進行類似生化武器病毒的研發，未違反其可預見性使其外洩等因素。這是國際上對病毒源起第二階段調查，具有如此爆炸性的原因。

國家責任還是國際責任？

以上我們已經論述傳統的損害賠償制度並不能支持向台灣政府請求賠償、國家賠償制度不及於政策制定、損害賠償並不是武肺損害填補的適合工具，已經足以證明國民黨提議的荒謬性。但最後一節，更是要直指國民黨提議眼光的狹隘，與其所站的位置。

「冤有頭，債有主」。國民黨人訴諸人命的寶貴，以及染疫者受損害應該獲得補償。可是針對台灣政府，是找錯了對象。染疫者失去生命或健康受損，真的是因為台灣政府的政策錯誤或者執行不力？完全不是。若沒有台灣政府的防疫政策，疫情在台灣可能更為嚴重。

染疫者所受損害，追根究柢應該追溯到病毒的源起，有可能是因為中國的刻意研發、不經意將病毒外洩、以及一旦外洩，未依國際法採取即時通報、資訊分享、國際合作等措施，導致損害的擴大。為什麼中國國民黨只針對台灣政府，但對中國所應該負擔的責任，未置一詞？

如果中國國民黨真心為了台灣的染疫者著想，為了他們爭取其損害受到填補，至少應該以同樣的力道主張對中國究責，督促在此毫無表態的民進黨政府加入國際向中國調查究責的行動，甚至應該主張台灣向中國提起國際層級的求償動作，由台灣政府代位台灣的受害者向中國取得賠償後，再回到國內將賠償金額分配給個別受害者。

中國國民黨若是有上述任何一項表態，我願意相信它是真心為了台灣的受害者主張應得的權益。若是對此噤不作聲，會引導我認為它並非真心，而是只見台灣政府，未見疫情背後真正的兇手中國，實際上就是眼光狹隘，趁著疫情做黨同伐異的政治鬥爭。

更嚴重的是，一群「只見台灣政府的責任，未見中國政府的責任」的人，在疫情中到底站在什麼位置？武肺疫情教我們的，是沒有人可以置身事外，同島一命，乃至同一地球村一命。疫情不是國難嗎？在國難之中，是誰在該做的公衛措施、取得疫苗、現在又加上追究責任上處處扯後腿，叫人看到台灣的不好？這些人是站在跟台灣人民共赴國難的位置，還是站在中國的位置，在台灣內部製造分裂、呼應中國對台灣的圖謀、趁著國難在做政治鬥爭？

疫情真是一面照妖鏡，分析困難的究責與賠償問題也不例外。