在新冷戰體制下的台灣印太戰略

賴怡忠
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五月是美國印太戰略的政治旺季,不僅菲律賓會在五月九日選出新總統,其結果對於美菲同盟會有重要影響。五月十二日與十三日也會有先前因故延宕的美國─東協峰會復會,拜登總統也預計展開他上任後第一次的亞洲實體行程,會親自走訪日韓,並在日本參加「四方安全對話QUAD」峰會,還會在那個場合與印度總理舉行雙邊峰會。

圖片來源:美聯社/達志影像

世界也都在關注五月二十一日澳大利亞的國會選舉結果,想知道執政黨是否會持續勝選,還是工黨在六年在野後會再度勝出,因為有可會對印太戰略形成衝擊。而拜登政府也是預計在五月時對外宣布其國安戰略與國防戰略,原先預計在五月五日發佈的對中政策演說因國務卿布林肯確診武漢肺炎而被迫延期,但預計還是會在近期擇期發表。

別的不提,光是在知道俄羅斯將於五月九日「勝利日」發表其涉侵烏行動演說的狀況下,還是持續展開上述政策行程,顯示美國對於俄烏戰爭的形式已經了然於心,認為俄羅斯現在無法對烏克蘭安全構成嚴重威脅,烏克蘭有能力阻卻俄羅斯進一步攻擊,甚至有能力反擊奪回被俄羅斯侵占之領土。二方面,這也顯示美國的重點依舊是印太地區,特別是針對中國的威脅。

雖然布林肯因故沒發表對中政策演說,但據知情者表示,這個演說應該就是總結先前已經說過的部分,特別是二月所發佈的「印太戰略」中,美國表示無意改變中國,但會形塑中國身於其中操作的外在戰略環境,建構對美國及其有盟有利的影響力平衡。

也有其他知情者表示,布林肯的演說會認為美中競爭關係是民主與極權體制的價值競爭,而不是所謂的大國利益競爭。總結上述角度來看,美中競爭如果是價值體系對決,而不是利益的衝突,就很難有妥協餘地,但美國又無意要改變中國,那麼這個發展就會比較類似冷戰時代的美蘇關係,美國與蘇聯彼此對抗,但美國不從內部瓦解蘇聯,而是透過外在的圍堵與蘇聯進行持久性對抗。

因此很多人會認為現在美中的競爭不是單純的雙邊對壘,會更像是當年全球性冷戰的二十一世紀版,有人對此說是新冷戰,有人則擔心「新冷戰」一詞容易引發不當聯想,畢竟當年蘇聯與美國各擁不同經濟體系相互對抗,彼此交疊之處有限,但現在的中國已經與世界密切整合,是世界的工廠,因此無法仿照冷戰時代一切涇渭分明的方式處理。

不論是新冷戰還是新對抗來描述美中競爭關係,我們起碼可以確定過去圍繞美中交往的諸種辯論已經結束。我們不知道布林肯會用什麼詞彙來描述美中關係,但他肯定不會再用交往(engagement)。如果再與俄羅斯對烏克蘭侵略引發的歐俄關係重整,以及因中俄軸心而引發歐洲國家對中國政策的大改變,我們應該可以預期,不僅美國對中政策不會提交往,歐盟雖然不會切斷與中國的經濟關係,但大概也不會再提與中交往,以經促變等種種高大尚的戰略迷湯了。當大西洋、太平洋的主要行為者出現高度的戰略重合,對中俄態度變得更為強硬,對中俄正面迎擊成為美歐日等國彼此間之戰略會議的論述主軸時,會出現變化的不僅是這些國家的態度與對中俄之作為,還可能會包括對一系列為經營後冷戰時代所建構之國際建制的再思考與解構。

歐盟出現再建契機

冷戰結束,歐洲也隨之出現巨大變化,這與冷戰的中心點是歐洲,特別是其對立是沿著兩德分裂而展開。當年蘇聯/俄羅斯對於德國統一因二戰被侵略經驗而深感憂懼,歐盟對於解決當年蘇聯稱之的「德國問題」扮演關鍵角色,因為統一後的德國是被融合在歐盟之中,德國之後也成為推動歐盟發展,強化歐盟的最主要國家,畢竟這是統一後德國被其他歐洲國家接受的重要前提。

歐盟的建立與發展,專注議題從經濟逐漸滲透到其他領域,之後甚至要開展出共同安全與外交政策,這立即引發與北約的角色爭議。相對於北約的軍事色彩,歐盟似乎展現出一個沒有美國主導,純歐洲自主的安全與外交政策場域。特別是對於德國與法國而言,德國需要歐盟以被歐洲接受,法國需要透過歐盟以放大其對外政策的影響力,以此牽制美國這個特級強權(hyper─power)。這一方面形成了德法牢牢主導歐盟的發展過程,二方面也因德法的加持,使這個在安全領域的爭議,有一段期間甚至擴大成為歐盟與北約安全角色孰輕孰重的激烈爭執。

美國抱怨法國主導歐盟安全政策自立門戶的作為,是對既有安全體制的疊床架屋,掩蓋其稀釋美國影響力之意圖。法國則認為北約是冷戰產物,歐盟在後冷戰時代要有自己的安全政策,也包括自己的歐盟軍隊等。柏林一方面要拉住美國,但又要與法國合作以讓歐盟壯大,因此夾處其間左右為難。有趣的是,當時的葉爾欽俄羅斯,雖然會偶而抱怨一下北約的持續存在,但對於歐盟則表達出願意交往的態度。而這個氛圍在普丁剛上台時還存在。歐盟能否整合俄羅斯於其中,之後就成為俄羅斯能否「歐化」的指標。

布魯塞爾認為沒有俄羅斯的歐盟,暗示整合未完成,無以形成可持續的歐洲秩序,但莫斯科認為沒有俄羅斯的歐洲秩序,代表歐盟必定會失敗。一個強調將俄羅斯融入歐盟以建構新的歐洲秩序,另一種看法認為須透過俄羅斯與歐盟對等協商才能建構新的歐洲秩序。今天的俄羅斯侵烏戰爭顯示這兩種戰略圖像的對抗。

現在看來,歐盟的目標肯定是失敗的。當然有人會說2003─2005系列的顏色革命,是普丁一改對美國與歐盟態度的主因,因為普丁深信美國與歐盟有意透過民主革命以改變俄羅斯及其蘇聯時代的勢力範圍。這迫使其在2007年慕尼黑安全會議發表演說,一改之前對美歐相對和緩態度,全面抨擊美國與北約,也預告了一年後對喬治亞的侵略、七年後併吞克里米亞,以及今年對烏克蘭的入侵。

但是歐盟的失敗可能不只是無法整合俄羅斯,而是之後當俄羅斯出現明顯的改變現狀作為,對歐盟主導歐洲秩序發動攻擊時,歐盟對此麻木不仁,更對中東歐國家的警告置若罔聞。當然這可能與歐盟在之不久後遇到金融海嘯,其對應措施暴露了歐盟內部的問題而觸發種種形式的疑歐浪潮使其窮於應付有關。

德、法等國一方面抨擊某些窮、弱、小的歐盟會員國是不負責任的「歐豬」,更是對歐盟的拖累,布魯塞爾官僚們則忙著捍衛疑歐派對歐盟的攻擊。也是在那時梅克爾出面主導了歐盟方向超過十二年。她本身對俄羅斯採取以經促變的綏靖作為,更聽從國內企業界對中國市場的期待而設計對中政策。這些實際凸顯了歐盟當時的心力交瘁,在沒有能力對應變局下只能以一些無意義的高大尚外交詞彙以拖待變。也正是這樣的應對背景,一些想從金融海嘯脫身的中東歐國家感覺歐盟應對無力後,開始也把眼光望向中國,因此被中國逮住機會搞出一個到現在對布魯塞爾還造成困擾的「16/17+1」峰會。

2016年英國脫歐公投給這個歐盟迎頭重擊,同年底川普當選美國總統則把歐巴馬時代隱藏的美歐矛盾浮上檯面,這幾年美歐的問題一方面與美國內政有關,但歐盟的問題也不惶多讓。正是俄羅斯侵烏戰爭讓這個裂痕被根本檢視,歐盟被迫改變對俄羅斯的態度,以及因中俄形成軸心後而必須隨之改變的對中國政策,中東歐國家在歐盟的發言權也開始水漲船高,法國暫時壓下其希望歐盟脫美自主的戰略衝動,德國進入對自身對俄與對中政策的態度改變。1990年代發生在東京的日本國際角色辯論,有可能也跟著會在現在的德國出現。北約現在被認為是歐盟安全戰略的有力支柱,而不是箝制歐盟戰略自主的束縛。

歐盟的這些變化與新冷戰情勢出現,展現立場區分敵我成為王道,後冷戰時代主張經濟互利、透過共融以共榮為王道等思維被認為過度天真,無法應對這個時代的戰略要求。

東協面臨邊緣化危機

如果歐盟在新冷戰時代出現這樣的變化而被迫改變,東協在新冷戰時代所面臨的危機就更為嚴重了。

因冷戰而生的東協在冷戰結束後出現大幅擴張,1993年柬埔寨內戰結束展開接納大陸東南亞的新過程。但這個擴張過程所帶來的若干國家,卻對東協整合產生莫大問題。為了維繫東協不至分崩離析,其共識決的「東協方式」已對東協真正整合形成障礙,至今東協內部還存在新舊東協問題。

當一切都是要以尋求最大公約數來處理,弄到後來只能透過發出無關痛癢的聲明作為成就時,東協整體的外交信用度自然不會被認真對待。東協至今也都無法處理內部問題。這包括困擾東協十多年的緬甸問題,其在2015年出現轉機的緣由不是東協之功,當現在緬甸出問題後,東協還被緬甸民主黨派具名指責為虎作倀。而南海問題更凸顯東協無力的一面,當一個牽連四個東協會員國的南海問題聲明,竟然會被非南海當事國的東協會員國擋下,可證出東協的問題重重。

即便在亞太經濟場域,東協也不像是個主要推手。雖然「區域經濟合作夥伴RCEP」是在數個「東協加一自由貿易協定」之上的整合而出,好像高度尊重「東協中心性ASEAN Centrality」,但如果這個整合是合宜的,為何另一個獨立的「中日韓自貿協定」談判還在進行呢?中日韓不都是RCEP的成員嗎?事實上,當RCEP談判完成後其整合動力也隨之消失了,沒看到更進一步的發展。連RCEP主要受益者之一的中國,之後都跑去要申請加入CPTPP。

這固然與中國有意採先制措施以排除美國可能加入CPTPP有關,但如果不是對RCEP沒有太多期待,幹嘛還要另外加入一個與其競爭的自貿協定呢?而對RCEP沒有期待,豈不是對這個號稱以東協為主要舵手的大型複邊自貿協定投下不信任票嗎?特別是當年RCEP談判印度選擇退出的關鍵,不是與東協的爭議,而是因為涉及中國的因素。雖然東協看似無傷,但對於這個尊重「東協中心性」的自貿協定,竟然自己一點掌握力都沒有,從公親變成路人甲,感覺比變成事主還不堪。

東協在後冷戰時代於亞太區域扮演一定角色,與當時相對緩和的區域氛圍有關。即便大家都知道東協能力有限,但東協起碼是個人畜無害的區域組織,不與大家為敵,大家也不認為東協是威脅。當時亞洲較具規模與實力的經濟體包括中、日、韓、台等,都不在東協,但日韓、中日、台中存在互信及其他衝突,亞太區域需要一個可以讓大家坐下來討論的場合,東協就被賦予提供這種場合的角色。正是因為承平時代需要對話,東協的重要性應運而生。換句話說,東協不是因為自己十分重要(雖然現在相對變得比過去重要),而是因為符合亞太需要對話的功能而被大家需要。

也因此當這個區域從承平和緩進入競爭對立的時候,一個本身實力有限,還無力解決自身內部爭議的組織,如果連其他國家對其形塑對話氣氛的期待都在降低時,這個組織的存在感就會日益萎縮。當四個非東協國家組成的QUAD,對印太區域的影響力竟然會比東協更大,甚至可能導致東協內部的分裂,迫使東協領袖一再對外強調要求外部勢力須尊重「東協中心性」時,就代表東協無力與這個QUAD競爭,有著擔心會被QUAD邊緣化的實質憂慮。

東協中心性在冷戰時代不存在,在後冷戰的九十年代也沒聽說,當中國建構以北京為中心的區域經濟扈從體制時,更沒看到他有在尊重東協中心性。現在這個詞彙頻繁出現,代表的不是東協被視為中心,恰恰是因為東協發現不被當成是咖,對此狀況所採取的論述抵抗。

與歐盟已經在美國與中俄間清楚站隊不同,東協至今依舊抱怨不要逼其在美中選邊。但問題正是東協的弱勢,使其不具備不選邊的自由,畢竟如果東協本身體質夠堅強,是有可能在美中競爭時提供一個不同於美中的第三條路,使美中都必須要聽取東協的意見。但正因為東協既無力處理內部爭議,也無力協調外部問題,就讓出區域議題的發言權,甚至內部會員國也可能因對東協整體能力失望而有其他作為(不管是加入QUAD或是與中國更緊密結合),如同2010後中東歐國家與中國展開「16+1峰會」的情形。換句話說,現實狀況有可能會讓東協內部會員紛紛在具體議題上跳船,讓東協變成一個只有五個字母的空殼組織而已。

南海問題會是裂解東協的灰犀牛

對東協能否持續的最大問題,會是南海問題。南海問題不僅牽涉四個東協會員國,而東協對南海議題因種種理由不願表態,或是有會員國被中國利誘而與其他南海當事國作對,造成東協無法對此議題出現共同立場,甚至是出現令會員國大感失望的立場,這些都會嚴重影響東協的信用度與團結,畢竟東協會是對南海最有發言權的國家或團體之一。

特別是南海議題會與台海議題直接連動。台海一旦開戰,中國必然意圖攔截航經南海的台灣運補,以及可能會以種種形式援台的他國船隻與飛行器。台灣在南海的南沙擁有太平島,在南海北端擁有東沙島,這些也必然會成為交戰之地,無論是攻擊方或是防禦方,都預期會在這些區域有作為。

而南海一旦捲入戰爭,中國不會只針對某些國家,北京可能藉此機會對南海展開全面掃擊,利用對台開戰之際同時確立對九段線內區域的實質控制權,或是先確立對九段線內的控制權以備之後對台發動攻擊,這些作為都可能會是中國軍事選項。

即便不對台灣發動攻擊,但為了阻截美日澳印的印太戰略,南海也是中國的戰略重點。當南海成為中國勢力範圍後,印太就被分割為太平洋與印度洋。1996年台海危機時美國出動的雙航母群,其中一艘航母是從印度洋兼程趕來,北京對此記憶猶新。這也是北京為何過去幾年一改先前只與個別南海聲鎖國展開雙邊談判的立場,主張與東協形成「南海各方行為準則COC」的主因。

這一方面代表北京對於內部是空殼的東協有自信可以掌握,同時也代表北京可能在政策上提升對台與美的戰略競爭位階,因此亟欲掌握南海。更因為今年是「中國─東協南海各方行為宣言DOC」的二十週年,對於與東協在今年完成行為準則的急迫感與壓力會更大。但也讓南海議題對東協的挑戰更為直接。

台灣的印太戰略成敗繫於於台灣海洋戰略的成敗

當台灣於2015年提出新南向政策時,當時美中尖銳的競爭態勢沒有出現。川普政府上台後提出印太戰略,也說台灣的新南向政策與印太戰略相合,其後解密的川普印太戰略更把防衛台灣作為其重要的戰略目標,川普時代的美國務院印太戰略願景,以及發佈的印太經濟戰略,也都或多或少正面包含台灣的新南向政策。之後當美中貿易戰開打,台商從中撤出的壓力陡增,美國也凸顯台灣的價值,新南向政策受到這些發展的不少助攻。只是之後發生武漢肺炎疫情導致各國紛紛封鎖國門,這對於強調以人為本,重視人際互動的新南向政策,因此受不小衝擊。

但隨著美中從競爭進入幾近敵對態勢,以及因俄羅斯侵略烏克蘭所帶來的大西洋─太平洋─印度洋同盟,對中─俄─朝─伊朗─巴基斯坦等的歐亞海陸對峙,除了東協面臨更大選邊與可能裂解的壓力外,台灣可能也要針對這個新局勢形成新思維與新戰略。

台灣除了無法沿雙邊關係操作新南向政策外,更需要將新南向政策放在與「四方安全對話」的合作下看待,亦即目標還是新南向對象國,但是尋求作為QUAD+對東協區域之合作計畫的一部分,而不是與美日澳印等國個別形成對新南向對象國的雙邊/三邊合作。而過去說不排除在新南向政策與中國合作以安撫北京的講法,也需要改變(可能早就改變了)。

現在有不少人呼籲台灣應該盡快提出自己的印太戰略,或是將這個新南向政策進行提升,使其成為台灣的印太戰略。以現在美中對立態勢激烈,台海戰雲煙硝味日濃,如果我們要提出印太戰略,就必須要在美中對抗的架構,與對可能的台海危機能提供預先部署的雙重要求下設計。

在這個要求下,因為台灣四周環海,海洋既是台灣可恃的安全屏障,但也是台灣與外界聯繫的通路。因此這個印太戰略就必須先處理海洋,包括對台灣周邊海域、對東海、南海,第二島鏈、印度洋、以至於到第三島鏈等。如果無法經略海洋,使其成為台灣安全與發展的重點,我們就無法對海洋上的陸地進行有意義的連結,並形成可操作的印太戰略。台灣印太戰略的成功前提在於其海洋戰略,這點我們要切記。

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