在228前夕思考北約東擴的地緣政治羅生門

劉又銘
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普丁的觀念並非獨有。普丁所述蘇聯解體的恥辱、北約的擴張,以及俄羅斯和烏克蘭歷史間的緊密關聯,不僅是他自己的想法,百萬俄羅斯人也有同感。──蘇聯解體時任英國駐莫斯科大使Rodric Braithwaite

歐盟東擴是一場新冷戰的開端,更是一個可悲的錯誤。在俄羅斯不具威脅的狀態下執行這項政策,完全沒有任何理由。歐盟擴張這項錯誤的政策,會讓我國的制憲元勛們九泉之下不得安寧。人們難道不明白嗎?冷戰時期美蘇的分歧是華盛頓與蘇維埃共產主義政權的分歧。北約擴張,等若是西方世界對俄羅斯史上那些發動最偉大不流血革命、推翻蘇維埃政權之人,最深沉的背叛。──《長電報:蘇聯行為的根源》作者George F. Kennan

圖片來源:美聯社/達志影像

2021年底至今,普丁陳兵邊境以北東南三面合圍之勢蓄勢待發、準備以戰逼和已經持續快四個月了。期間,美國不斷釋出情報,強調俄羅斯將大規模入侵烏克蘭;德法則不停在俄、烏、美三國間穿梭避免大戰爆發;烏克蘭本身則想盡量避免衝突升高,因此聲稱俄烏狀況並不如美國宣稱的這麼糟糕。

上述各種情報混亂的狀態下,2月21日,普丁對俄羅斯發表全國文告。一方面,普丁強調,烏克蘭是共產主義多民族帝國下人為劃分政策的產物,根本不能算是國家;另一方面,普丁又痛斥西方世界自始自終對俄羅斯充滿「文明衝突」式的地緣政治敵意,背信擴張北約。2月22日,針對俄羅斯議會國家杜馬提案,承認烏克蘭親俄分離主義自治區頓內次克與盧干斯克兩地,皆為主權獨立國家。莫斯科方面正式通過該案,並於該日由普丁總統頒布法令,宣布俄羅斯將於兩「國」設置大使館,以建立三方正式外交關係。

隨之而來的,是為了避免烏克蘭軍隊攻擊這兩個俄羅斯口中的「新興親俄獨立國家」,莫斯科因此以「維和部隊」之名,挺進上述兩地。這樣的行動,等於正式宣告,2月22日以前各國外交體系對莫斯科的斡旋以失敗告終,西方從此進入了對俄緩步上升制裁的階段。美、英兩國先是寄出制裁俄羅斯銀行和主權債券,並封鎖與商業寡頭的資產與金融調度能力;德國則是宣布停止北溪二號管線來自俄羅斯的天然氣輸送批審程序,等於中止俄羅斯對外以資源換取外匯收入的一大管道。

從2月24日普丁正式宣布對烏克蘭進行「特別軍事行對」開始,各家外媒駐當地記者已有相關小規模衝突的零星報導。目前看來,俄軍似已跨越2014年控制至今的頓內次克與盧干斯克兩「國」邊境,「全面進攻」烏克蘭;俄烏戰局持續緊張的狀態下,美國駐歐軍隊也持續增加,更往波蘭、羅馬尼亞、波海三國等與烏克蘭和俄羅斯接壤的「北約前線」移動,準備隨時投入可能的戰鬥。

面對這種大戰一觸即發的「戰爭邊緣(或戰爭進行式)」,以及隨時可能爆發的難民危機,不禁讓人想問,俄羅斯的恐懼、憤怒(或榮耀)其來何自?2008年喬治亞、2014年克里米亞半島、2022年頓巴斯盆地(頓內次克與盧干斯克),普丁一次又一次的以出兵「保護俄語居民」,促請當地發動公投獨立並加入俄羅斯聯邦,種種手段每一次都指向「北約東擴」對俄羅斯國家安全產生的地緣政治壓力。正如美國地緣政治專家卡普蘭所言,俄羅斯作為大陸強權缺乏海洋保護的情況下,只能在平原地區持續擴張,以可能的天險隔絕威脅,或以大量人口與平原空間作為「血肉長城」式的緩衝。

北約國家的軍事部署,在東歐這個俄羅斯傳統上的「緩衝區域」不停往俄羅斯邊境推進,等若一再刺激莫斯科本就惶惶不可終日的不安全感。而這種恐懼與憤怒,作為真實情緒的螺旋上升,就在這次2月21日的普丁文告中嶄露無遺。

2月21日《普丁文告》代表俄羅斯民族對北約東擴全面性的憤怒情緒

普丁在該文告中有關「北約東擴」的說法甚繁,敘事的主體強調,自蘇聯瓦解前夕,以美國為首的西方世界就一直說服莫斯科無論是共產或民主政府,希望他們也能說服國內群眾,讓整體俄羅斯人相信「北約只是防禦聯盟,不是針對俄羅斯」。尤其是針對整個中東歐地區40年前都還經歷過納粹鐵蹄的情況下,1990年代,在討論兩德統一時,美國也向蘇聯承諾,不會將北約的管轄範圍或軍事設施向東延伸一寸(這是老布希時代國家安全顧問貝克的原話)。

後來的歷史大家都知道了,中東歐國家好幾波一次又一次的加入北約,且一個類似北約這種集體安全組織的存在,必然是為了應對地緣政治上的外部威脅或至少是潛在的安全威脅。南斯拉夫種族滅絕導致北約空襲的插曲結束後,所謂的「恐俄症」議題又浮出檯面。對普丁來說2008年發動「喬治亞推進行動」前的俄羅斯,都是缺乏實力因此只能隱忍的俄羅斯。所謂「百般的善意與禮讓」,讓蘇聯從德國與中東歐國家撤軍,並且勸戒俄羅斯舉國,自我克制地緣政治上的不安全;,都因為中東歐前蘇聯的加盟國與衛星國對大俄羅斯的恐懼與俄羅斯對北約的恐懼彼此衝突,導致俄羅斯百般忍讓、只有失望,前蘇聯周邊國家爭先恐後加入北約,美國也大量接受。一直到近日,這口怨氣又再度噴發。

普丁沒提的後冷戰核擴散恐慌

但事實上,普丁沒提的是,90年代初期蘇聯瓦解前後,全世界不只美國也包含莫斯科自己最擔心的,根本還沒輪到「北約擴張」這個議題。因為北約擴張或所謂的戰爭陰影,對時人來說,至少是主權國家間有規則、有裁判的「格鬥公開賽」;可一旦蘇聯瓦解,前蘇聯境內數以千計遍佈數國的核武設施該怎麼辦?

若讓數國擁有核武,這不僅與1968年美蘇簽訂的《禁止核武擴散條約》精神背道而馳(已有核武的國家可以繼續保有;沒有核武的國家承諾不取得核武);更大的問題在於,過去冷戰時期,因為蘇聯警察國家管控嚴密,華盛頓並不擔心這些核武會被偷竊。但蘇聯瓦解的混亂,不禁讓人擔心,萬一部分核武逃過這些新成立國家政府的控制,落入了反西方的各式恐怖主義或威權獨裁者手上,那又如何是好?這就不只是榮譽的「格鬥公開賽」,而是具體實踐霍布斯「所有人對抗所有人」的「自然狀態」。

所以,在1992年,以1991年美蘇於莫斯科簽署的《削減戰略武器條約》為基礎,美國與與獨立後的俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克與烏克蘭四個核武繼承國在里斯本簽署了附加條約《里斯本議定書》。後三國按議定書規定,須將其核武設施送至俄羅斯處理。1994年底,上述五個締約國在布達佩斯交換協議批准書後條約正式生效;但於此同時,我們好奇的是,「擁有核武等於永遠安全」的「核威懾」概念深植人心的情況下,為何上述三國自願放棄到手的「大絕招」呢?

關鍵仍在俄羅斯與美國、英國於同年簽署的《布達佩斯安全保障備忘錄》。這個1994年的備忘錄旨在強調,雖然基於「核不擴散原則」,由俄羅斯接手蘇聯解體時,留在前蘇聯各國境內的核武;但俄羅斯必須尊重上述前蘇聯國家的主權與領土完整性。正因為如此,扣除本次俄羅斯進軍烏克蘭,已經違反了2014年規定俄烏停火的《明斯克協議》。2014年俄羅斯武力吞併克里米亞半島時,其實就已經違反《布達佩斯備忘錄》了。

地緣政治羅生門:「北約東擴」作為美國史上最失敗的外交政策誰要負責?

回到核不擴散的歷史,後冷戰初期美俄雙邊氣氛良好,但北約東擴這個議程的出現,扭轉了當時漸入佳境的美俄關係。還原歷史現場,根據Not One Inch: America, Russia, and the Making of Post-Cold War Stalemate一書作者美國約翰霍普金斯大學史學者Mary Elise Sarotte表示,1990年代初期,歐陸最重要的政治議程其實還沒輪到「核不擴散」或「北約東擴」,而是柏林圍牆倒塌後的「東西德統一」問題。

對於柏林以東的整個中東歐乃至前蘇聯國家而言,一個強大的德國從19世紀以來就是各國的地緣政治噩夢。因此,時任西德外交部長的根舍,率先提出了以「北約不在德國境內軍事部署、不向東擴」為保證,來換取「莫斯科支持德國統一」的通行證。

但當時的西德首相柯爾是反對這個想法的,所以根舍找上了美國。最後是老布希的國家安全顧問貝克採納了根舍的意見,在貝克與戈巴契夫會面的時候就給了當時的莫斯科高層兩個選項,其一、一個統一的德國獨立於北約之外不受北約保護或管轄;其二、一個統一的德國與北約連動,但北約的管轄範圍僅止於德國,不再向東移動一寸。某種程度上,根舍與貝克等若看準了,對當時的莫斯科來說,俄羅斯對德國的地緣政治恐懼遠高於其它,蘇聯領導層寧願看到德國「綁」在集體安全框架(北約)中,也不願「縱虎歸山」。

老布希最終說服不願介入大國政治的柯爾同意,統一的德國加入北約,但對蘇聯附帶但書,只有德國自己的軍隊,而非北約或美國軍隊可以駐紮在前東德領土區域,以此作為蘇聯從東德撤軍的條件。戈巴契夫在當時蘇聯經濟崩潰的邊緣下,又有西德150億德國馬克援助的承諾,因此同意了撤軍,並讓兩德統一,但北約僅止於德國。

時序拉到1997年,俄羅斯總統葉爾欽突然接到了中東歐多國申請加入北約的訊息。莫斯科方面因此馬上向華盛頓反應,兩德統一時美國曾向蘇聯高層有過北約不再東擴的承諾。但對華府而言,此一時也、彼一時也。當時的美國,在兩德統一的問題上需要蘇聯的支持。而且雙方基於互信的相互許諾,並沒有白紙黑字的規定;面對1997年的莫斯科,柯林頓政府雖曾在1994 年車臣戰爭的血腥鎮壓中對葉爾欽噤聲,但相關的恐懼,震撼了俄羅斯週邊的前蘇聯國家,也讓柯林頓政府面臨了北約是否東擴的抉擇壓力。

最終,柯林頓選擇的是「賄賂」。一方面,美方承諾了一筆40億美元的投資;另一方面,則是以取得WTO會員資格,以及加入G7集團等方式利誘莫斯科。最終,葉爾欽因為俄羅斯本身困頓的經濟,以及個人糟糕的民間聲望可能導致選舉失利等立即的問題,只能在北約東擴議程上妥協。並且,俄方也只能給出孱弱的但書,一方面,呼籲北約新成員國不要在領土境內進行實質的武力部屬;另一方面,則希望北約相關的安全會議與論壇,若無法讓俄羅斯加入,也至少要讓俄羅斯能進行發言。

根據《紐約客》雜誌專欄作者Joshua Yaffaz訪問Mary Elise Sarotte的結論強調,「北約東擴」等若是從根本上改變了整個歐洲安全體系。第一、除了實質的安全保障外,前蘇聯國家都把「加入北約」作為擺脫莫斯科枷鎖的象徵,因此加速了整個進程,讓局勢無法逆轉;第二、北約在蘇聯瓦解後一度有集體安全機制「失去外部敵人威脅導致內部瓦解」,以至於缺乏戰略目標的問題。但北約的東擴,等若讓後冷戰時代的歷任美國總統,將北約視為維持和平與穩定的工具,也讓美國從老布希到柯林頓原本「和平演變、經濟援助俄羅斯」的模式,逐漸轉變為「與俄羅斯進行心臟地帶區域霸權爭奪」的模式;第三、對2000年後繼位的普丁來說,他的前手戈巴契夫與葉爾欽都是糟糕的談判者,為了證明自己的功績與歷史定位超越前手,甚至可以達到史達林或列寧的水平,藉此鞏固自己威權統治的基礎。普丁只能一次又一次的以周邊國家作為人質,劃定自己的紅線對抗北約的親門踏戶。

根據Mission Failure一書作者、同為美國約翰霍普金斯大學國際關係學者Michael Mandelbaum的觀察,1997年歐盟東擴在華府內部的決策過程真的是一筆爛帳。

美國行政部門甚至根本沒有對這個決定的後續效應做出過任何正式評估。當時的國防部長裴利甚至不知道柯林頓已經決定要東擴北約。更不要說俄羅斯從上到下,在這個過程裡都有種受騙上當的感覺,更因此加深了對西方國家的不信任。柯林頓將俄羅斯納入G7或WTO作為補償,要俄羅斯接受北約東擴的事實,但俄羅斯接受的原因是因為「他沒有能力反對,只能接受」。

Michael Mandelbaum強調,北約東擴等若直接導致俄羅斯上層民主派政府威信喪失。加上當時莫斯科高層內部貪腐嚴重,財閥權錢交易頻仍、貧富差距大、人民生活痛苦,俄羅斯人把內部面臨的所有問題都連結到了上層的親西方政權,因此導致了極端大俄羅斯主義與威權緬懷等心態的出現。

更重要的是,邀請前蘇聯國家加入北約的政治議程,或曰將前蘇聯國家加入北約的申請納入議程,之所以進入美國政府的外交決策中,是因為美國國內東歐移民的極力遊說,再加上共和黨當時做為反對黨在冷戰時的強硬立場受到好評,因此雙方一拍即合力主東擴,讓柯林頓政府面對期中選舉的壓力,不得不妥協。

但這個決策連冷戰的圍堵老兵肯楠都反對,也讓柯林頓的對俄政策出現了非常大的裂痕。因為北約東擴,不僅沒有學會邱吉爾所謂的「對失敗敵人寬大」,讓美國複製二戰「打殘日德,重建日德」的模式;更重要的是,俄羅斯舉國從此相信北約東擴,正是因為俄國國勢衰微無力抵抗。而俄國國勢衰微,都是民主政府與自由市場的錯;帶來這些錯誤的是美國,當初承諾北約不會東擴的也是美國,因此種下了普丁強人領導與大俄羅斯主義反美的種子。

北約東擴史對台灣的啟示

第一、投降沒有輸一半,白紙黑字最實在。尤其是烏克蘭基於各種因素放棄核武的情況下,擁抱的是沒有國際法約束力的《布達佩斯備忘錄》。強權的承諾固然重要,但若能加入集體安全機制的北約,在地緣政治上才有實質的嚇阻力。228將至的今日,島嶼先民喜迎祖國,沒有先一步尋求自主,並納入強權保障的歷史仍然值得警惕。

第二、所有對台灣安全關心、對台灣獨立追求的各式側翼、團體或個人,砸大錢辦各式會議,宣揚理念、凝聚共識固然重要,但更要效率的方式,其實是學習東歐國家移民,持續投入類似FAPA的組織,期許最終能如以色列遊說團,達到在美國行政與立法部門,乃至美國民間輿論上左右中東政策的影響力。印太戰略、《台灣關係法》或六項保證或許很好;但「所有的政治都是地方政治」,在台灣的安全保障上,或許反而是值得重複警惕的事。

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