大一統的工會才是壯大勞工力量的最佳選擇嗎?!

周兆昱
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相隔超過28年之後,大法官於日前再次以112年度憲判字第7號判決(下稱112憲判7號判決)就《工會法》(或同法施行細則)中有關工會組織規定之爭議作成重要判斷。但是,相較於1995年2月24日公布之大法官釋字第373號解釋突破了公部門員工組織工會的法律限制,在法理上有重要貢獻;112憲判7號判決非但無助於工會組織之自由化,更直接明示立法者得對於勞工之團結權作限制。

筆者對於這件釋憲史上唯二有關工會法之憲法判斷,只有「失望」二字得以形容。為了幫助讀者了解本次判決具有之法理意義,本文以下先簡單說明112憲判7號判決之事實背景,再就其對我國工會發展所可能帶來之影響進行分析。

司法院大法官會議。圖片來源:翻攝自司法院網頁

一、事件背景

112憲判7號判決共有二位聲請人,分別是中華航空公司修護工廠企業工會(下稱修護工廠工會)、漢翔航空工業股份有限公司沙鹿廠企業工會(下稱沙鹿廠工會),二者皆屬於企業內部之部門(即本件判決爭點之廠場)而非獨立子公司或分公司。雖然華航公司及漢翔公司早已各自成立企業工會,惟因為工會運動方針或與資方態度等因素造成修護工廠或沙鹿廠員工心生不滿,故而決定籌組廠場企業工會,藉以取得獨立的協商權俾能不受原企業工會限制,即可自行爭取各該廠區員工權益。

惟修護工廠或沙鹿廠員工「搞獨立」、組廠場企業工會乙事自非原有企業工會所樂見,故而在桃園市、台中市政府先後同意發給修護工廠工會及沙鹿廠工會登記證書後,隨即以利害關係人身分提起訴願,請求勞動部撤銷同意發給證書之原處分,並多次取得撤銷原處分之訴願成果。修護工廠工會及沙鹿廠工會於同意發給登記證書之原處分被撤銷後,分別提出行政訴訟尋求救濟,惟最後均以敗訴收場,故而先後提出憲法訴訟並獲憲法法庭受理及併案審理。

由上述說明可知,112憲判7號判決係起因工會成員之間「道不同不相為謀」,從而尋求組織自己認同之工會所致。若是一般人民團體乃至政黨,分分合合乃常見之事無足為奇,但是由於《工會法》及其施行細則對於組織企業工會多所限制,以致本判決二位聲請人皆未能依法組織廠場企業工會,只能藉由提起憲法訴訟來實現其團結權。二家廠場企業工會之主張重點係指《工會法施行細則》第2條有關廠場之定義違反法律保留原則,且會讓雇主實質決定是否同意勞工組織廠場企業工會,妨礙工會之自主性。

二、大法官說了什麼

憲法法庭的判決主文有三項,茲臚列第一項及第二項如下(第三項與本文主題無關故省略之)。

一、工會法施行細則第2條第1項規定:「本法第6條第1項第l款所稱廠場,指有獨立人事、預算會計,並得依法辦理工廠登記、公司登記、營業登記或商業登記之工作場所。」第2項規定:「前項所定有獨立人事、預算及會計,應符合下列要件:一、對於工作場所勞工具有人事進用或解職決定權。二、編列及執行預算。三、單獨設立會計單位,並有設帳計算盈虧損。」牴觸憲法第23條法律保留原則,至遲於本判決宣示之日起屆滿2年時,失其效力。

二、上開二項規定與憲法第23條比例原則,均尚無牴觸。

筆者於5月19日當天曾經收看司法院的宣判直播,當聽到司法院許院長唸出上述主文一「牴觸憲法第23條法律保留原則,至遲於本判決宣示之日起屆滿2年時,失其效力」的片段時,還一度覺得欣喜,以為我國終於要放鬆對於工會組織之嚴格法律限制了。不料欣喜之情不超過三秒鐘就聽到主文二「上開二項規定與憲法第23條比例原則,均尚無牴觸」,再仔細閱讀同時公布之判決文後,才搞清楚112憲判7號判決非但未就《工會法》規定有任何鬆綁之意,反而確認了現行《工會法施行細則》對於廠場工會之限制規定「未違憲」。

簡單來說,得到多數大法官支持的112憲判7號判決清楚地揭示,只要立法者把現行工會法施行細則第2條之規定「搬家」到母法中,就能解消該當規定違反法律保留之違憲爭議,繼續有效地限制勞工自由組織廠場企業工會。結果,相隔28年後大法官再次作成有關勞工團結權之憲法解釋並無助於勞工行使其團結權,只是再次確認勞工組織廠場工會之權利可以被限制,如此而已。

至於大法官認為《工會法》可以限制勞工組織廠場工會之原因,112憲判7號判決理由先指出,「憲法並未規範勞工結社權之保障僅能以廠場企業工會為最小單位之團結主體,亦未要求對工會成立及活動之保障僅得以特定具體內容為之。準此,就工會之組織成立要件、成立登記與核准程序等,於制定法律位階之法規範時,立法者享有一定之自由形成空間」(判決書第36段)。

因此,立法者可以允許勞工組織廠場工會,亦得限制甚或禁止之,這些選擇都屬於大法官認可之立法形成自由,基本上都合憲。其次,大法官進一步強調,「與前述工會法規定綜合觀之,此兩項規定係為避免同一企業下小規模企業工會林立,工會淪於僅具名義而未凝聚足夠勞工成員,多數工會無實際上與雇主行團體協商實力,或得行使就法定事項代表勞工同意與工會幹部有給會務假特權之主體過 多,導致勞勞相爭之浮濫結果等,如未予以合理限制,反而有害於勞工權益保護及實現之目的。」(判決書第44段)

易言之,大法官允許立法限制勞工成立廠場工會是擔心小工會林立會造成力量太分散,無實力與雇主進行有意義團體協商;或是為了會務假等特權而形成勞相爭,反而有害勞工權益保障。

原來如此,大法官們擔心台灣勞工的力量太弱小,所以如果又再分散很多個小工會,那就難以團結對抗雇主,大法官真是「苦口婆心」啊!。但是,真的是如此嗎?依據司法院公布之判決資料,修護工廠工會發起人係原華航公司企業工會第四分會(下稱四分會)成員,而四分會係華航企業工會六大分會之一,足證修護工廠之員工當非少數,修護工會若能努力吸收員工入會,不無發展成第二個桃園市空服員職業工會之潛力;至於沙鹿廠工會之訴訟代理人更直接於本案言詞辯論程序中陳明,該工會有700多名會員,絕對不是上述判決理由中所稱之「小工會」。

因此之故,以本案二家聲請人工會為限,只要取得合法之企業工會地位,他們真的有能力好好地與雇主進行團體協商,大法官無須過度保護。父母過度保護子女只會讓他/她們變成媽/爸寶,工會自不例外。至於小工會林立造成雇主要負擔過多的會務假云云,筆者管見以為,此種技術性規定根本不足以作為限制勞工行使團結權之理由。大法官若認為現行法中法定同意權或會務假之相關規定不妥,雖然不能直接進行訴外判決,亦可用附論方式敘明並要求主管機關儘速修法,豈可反而因此限制勞工行使其團結權。。

三、正確的法理

或有讀者認為,112憲判7號判決之聲請人剛好是規模較大之廠場工會,故而不足以作為一般廠場工會之代表。此種質疑確實並非無的放矢,有進一步檢驗之必要。就此,筆者以為蔡烱燉大法官所提出之不同意見有深入的一般性論述,有助於了解本判決之真正的法律爭議,非常值得吾人參考,故而摘要如下。

首先,針對《工會法》以廠場作為組織企業工會之最小單位乙點,其認為此係「為避免工會過度破碎化的立法形成範疇」,故而尚非無法接受之法律規範。但是,其隨後提出「一般中小型企業,企業所僱用人數至多數百人,其工作場所通常不至散落各處,限制此等企業僅能成立一企業工會,或有其正當性,然如其人數上千乃至上萬以上,且工作場所散落各處,如政府機關以法規技術性地限制勞工難以成立企業工會,其正當性即非無疑」之批判。亦即,雖然《工會法》得規定以廠場作為最小組織區域,但是政府不得制定會實質上限制勞工組織廠場工會之法令,否則該當法令就可能不具有正當性。

其次,蔡大法官於其所提出之不同意見書中指出「工會既係為提升勞工相對於雇主之弱勢地位而生,一般而言與雇主處於利益相對之立場,則勞工組織工會之要件是否符合「『獨立於相對人 (例如雇主)之外』的要求 (下稱工會獨立性),便成為評價相關要件是否合憲之重要判斷基準碎。換言之,工會與雇主一般而言處於利益相對之立場,若勞工組織工會之要件,無法完全擺脫雇主之影響,欠缺工會獨立性,則雇主為求避免與工會陷入利益相對及後續團體協商之處境,釜底抽薪之道,便是運用對勞工組織工會之影響力,阻止工會成立或扶植立場與其相近之御用工會成立。工會無法成立或御用工會成立,後續之勞工團體協商權或爭議權便無行使或落實之可能;勞工相對於雇主之弱勢地位,即無法透過工會運作而獲得提升或改善。」從而,既然企業組織要如何建置完全存乎雇主一心,並非政府公權力所能介入,如此一來,無異於將能否組織廠場企業工會之關鍵要素交由雇主決定,顯非合理。

再者,蔡大法官又於不同意見書中強調,「若廠場企業工會所在之廠場不具系爭規定一及二規定之獨立性要件,亦無礙於工會團體協商權之行使,因該廠場仍得將與工會團體協商之內容,層層上報於公司管理高層,由具最終決定權之管理高層作最終決策,或授權廠場主管或直接由管理高層派員直接與場廠企業工會進行團體協商,均可達到目的。畢竟廠場企業工會主要訴求之對象,其實就是有最終決定權之企業主,而非廠場,以廠場應具有系爭規定一及二規 定之獨立性要件,作為廠場企業工會之成立要件,毋寧係限制廠場企業工會成立之託辭,而非為了『提升會員勞動權益』。換言之,此乃政府機關以法規技術性地限制勞工難成立企業工會 。此一限制不僅不具目的正當性,其限制之手段與目的間亦欠缺實質關聯,不符憲法比例原則之要求。」管見以為此段論述非但與法理無違背亦與實務運作相符合,值得支持。茲補充個人意見如下。

按國內部分企業集團(例如某知名以塑膠業起家之集團)採取既實施利潤中心制,卻又同時中央集權之經營模式,亦即各部門(含子公司)都要自負盈虧,但任何較重要之決定(含物品之採購)皆須報請總公司或總管理處裁示,各單位甚或有法人地位之子公司均無決定權限。在此經營模式之下,各該廠場有無獨立人事會計制度均不影響團體協商最終須由總公司始能決定之事實。

既是如此,工會或其施行細則以廠場有無具備獨立人事會計制度作為是否能組織企業工業之先決要件,即顯得毫無正當性可言。至於不採取嚴格中央集權經營之企業,通常基於企業治理之要求乃至避免浮濫支出等理由,對於個別廠場之授權亦有一定限制,以團體協商常見之調薪議題為例,通常還是只有總公司才能作最後的決定。因此之故,廠場有無獨立人事會計制度與工會能否有效進行團協商,確實無必然之關連性,以此作為限制廠場工會之事由即欠缺合理性。

四、有競爭才有進步

以上簡要說明112憲判第7號判決主文,即《工會法施行細則》限制組織廠場規定並未違反憲法比例原則,以及不同意書中對判決主文之意見批判。個人再略述對工會組形態之意見如下供關心此議題參考。

首先,如上所述,大法官雖然用心良苦,希望避免發生勞勞爭議,但工會真的不需要過度保護,過度保護下的媽寶工會難以成為具有戰鬥力、能夠幫勞工會員爭議權利的「真工會」。誠如蔡烱燉大法官於不同意見書所述,日本工會法制上並未限制組織工會,勞工有高度組織工會的自由,但是亦不會因此出現勞勞相爭。事實上,在有不同工會相互競爭之下,工會為了避免流失會員到競爭對手,勢將會努力求進步,對提升勞工整體之勞動條件應有其助益。長期只有單一且受到法律高保障之工會,要如何期待其有尋求進步之動機?

其次,部分大法官在協同或不同意見書對於現行法下企業工會有過多「特權」表示憂心。就此一疑慮,筆者亦「部分認同」。確實,僅現行《勞動基準法》即給予企業有關工會延長勞工工作時間、實施變形工作時間制度、實施變形延長工作時間等等事項之同意權(女性勞工夜間工作同意權已被大法官釋字第807號解釋宣告違憲並立即失效),遑論其他勞動法律中尚有其他企業工會獨佔特權之規定。惟,正因如此,吾人實不應支持企業工會僅限於單一工會。

要言之,此等同意事項均與勞工權益息息相關,但個別勞工幾乎無法與雇主進行有意義的談判,故需要靠工會代替個別勞工來彼等之權益把關。但是,現行《工會法》單一企業工會制度下,雇主只要尋找30位可由其操控之員工出面籌組企業工會(即所謂御用工會)後,即可安心地獨佔各種企業工會特權,現實上亦不乏先例。此種雇主以極低成本即可成立聽話御用工會的情況,當非立法者所樂見,亦與保障勞工勞動三權之憲法意旨有違。

當然,或有論者以為,開放組織第二或第三家企業工會後,要如何決定誰才是各種法律規定中之「工會」呢?真的不會因此造成勞勞相爭嗎?就此,管見以為可參考日本法中常見的過半數勞工代表制以為因應。亦即,除非有工會直接符合過半數組織率之要求,否則各該工會應推派代表參加選舉,誰能獲過半數員工支持的即取得唯一工會代表之資格,負責行使各該勞動法令所定工會權限。將法定權力交給經由民主選舉且得到過半數員工支持之工會來行使,應該可以同時滿足民主性與代表性之要求,也可以解除部分大法官擔心企業工會有太多特權之疑慮。至於複數企業工會應如何進行團體協商,基本上團體協約法中本來就有相關規定,故而不再贅述。

最後,筆者必須嚴肅地指出大法官在112憲判7號判決中犯下相當嚴重之錯誤,彼等誤解了勞工團結權之真正意涵,又過度膨脹立法形成自由之空間,對於我國未來工會發展非但毫無助益,更可能限縮勞工組織工會的自由(其實,本來就十分有限)。當然,吾人亦可樂觀地認為,大法官於判決中認定立法者就工會組織形態與限制條件有一定的形成自由,故而還可以將工會自由化的戰線延伸至立法院。不過,想到《工會法》這種不容易吸引立委目光之冷門法律也是要幾十年才有機會可以大幅度修法,筆者又無法太樂觀了。

作者為中正大學法律系教授

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周兆昱

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