大文官時代──談中央政府組改的政治影響

陳俊宇
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組改橫跨藍綠兩黨執政

籌備多時的《環資部組織法》、《農業部組織法》,終於在近日三讀通過完成法制作業,未來環保署、農委會都將改制為部級機關,擴大組織規模。這一波台灣民主化後,最大規模的調整,起於馬英九政府任內,先是在2010年修正《行政院組織法》,確立組改整體框架,接著修正既有二級機關的組織法(教育部、內政部),逐一進行業務與組織架構調整;與此同時,馬政府時期也啟動多個部會改制升格,例如文建會改制為文化部(2012年)、衛生署改制為衛生福利部(2013年)、勞委會改制為勞動部(2014年)、國科會改制為科技部(2014年,惟2022年改回國科會,將「部」級額度讓給數位發展部)。蔡政府執政後,於2018年成立海洋員委員會,2022年成立數位發展部,今(2023)年陸續完成各部會組織法制定或修正,歷時十多年的中央政府組織調整,可說已經步入尾聲。

圖片來源:翻攝自陳吉仲臉書

從宏觀的角度來看,除了蔡英文政府推動成立的數位發展部之外,目前已經完成或正在進行中的組改內容,二級機關編制(部、會)大致上延續馬政府時期的規劃藍圖;必須強調的是,蔡政府並非照單全收沿用馬政府組改版本,包含環資部、農業部,以及近日通過的交通部、經濟部組織法修正,所屬三級機關業務劃分與機關編制都進行過大幅調整。毋寧說,這一波長達十多年的中央政府組織改造,起於馬政府時期,後半段由蔡政府接手,歷經藍綠兩黨執政,是前後兩個政府共同執行的成果。

順應科技與社會發展概況,有效回應民眾生活需求,政府機關新增業務事項,擴大組織編制,原是再正常不過的事情。值得關注的是,這一波台灣民主化之後,最大規模的中央政府組織調整,不僅改變了機關組織編制與業務劃分,也對官僚體制與政治實務帶來深遠影響。

組改將決策權下放三級機關

以往我們所熟知的中央二級機關(部、會),通常設有多個「司」、「處」作為業務單位,政務官握有預算編列與政策制定的決策權,部會所屬業務單位負責實際執行。然而,始自馬政府所規劃的組改方案,其中一項影響深遠,卻少有人討論的改動,便是整併二級機關所屬業務單位,並且將預算編列、政策制定與執行權下放至三級機關,在部之下大量設置獨立編列預算、自行擬定施政計畫的「署」。以環資部為例,未來將成立氣候變遷署、資源循環署、化學物質管理署、環境管理署4個署,主掌環資部重要業務。

「署」具有依據法定業務編列預算、擬定施政計畫,並且付諸執行的權限,此外,署通常有獨立於部之外的辦公處所,無論是預算、業務、內部管理或人事考評升遷,都有一定程度自主性。署設置「署長」作為機關首長,由十三職等常業文官出任,在公務員的升遷階梯中,僅次於數量稀少的14職等常務次長、院級副秘書長。不過在實際運作上,署長是擁有決策權的機關首長而非副手,也不必像司、處這類業務單位主管,凡事直接受命於政務官,因此署長可說是我國文官頂峰也不為過。

簡言之,中央政府組改,整併二級機關直屬的業務單位,廣設三級機關,無形中縮小了部會政務官直接領導管理的範圍,並且賦予高階文官在預算與政策制定、業務推動上有更多的決策權。

組改開啟「大文官時代」

「責任政治」是民主政府基本運作邏輯,政務官有權決定政策方向與預算分配,同時必須負起政治責任;當政策推動失敗或出錯,政務官往往得下台負責,政治學上稱之為「課責性」(Accountability)原則。經歷組改之後,由於決策權下放三級機關,並且由常業文官出任署長,傳統上政務官與事務官最根本的角色界線──前者負責決策,後者負責執行──竟悄悄地被跨越了。

雖然署長之上還有部長,若署(局)長表現不佳,政務官有權加以撤換。不過實務上若要換掉三級機關首長,基於公務員永業保障,必須有同職等位置出缺才能將之調離現職,繼任人選更是難題;高階文官人事調整,還得報請行政院同意。這意味著,撤換署長級文官,往往需要複雜的行政程序與人事運作調整,若有不慎,很可能衍生出更多問題,其困難程度超乎外界想像。

有權,又不容易被撤換,組改意外開啟了「大文官時代」,造就出一批擁有相當程度決策權,但是本質上仍是事務官,不必如同政務官直接負起政治責任,隨時可能為政策成敗上下台的「超級文官」。就此而論,組改讓高階文官擁有更多決策權,不僅模糊了政務官與常務官的分界,也讓政治責任的認定,政策成敗的檢討與追究,變得更加困難。

組改的政治層面影響

自馬政府時期推動組改以來,台灣公務體系逐漸出現一些特別現象:

1.「署比部大」。有些署雖然是三級機關,但是組織員額、所轄預算金額卻比部分二級機關更龐大,例如國教署、健保署、警政、海巡、移民署。這類大型三級機關對於民眾日常生活的影響力,實質上已經超越部分二級機關,以至於,有些署(局)長的重要性,甚至更勝於小型部會政務官。

2.「署長當很久」。由於三級機關首長撤換不易,有些署長一做很多年,從馬政府到蔡政府,即便政黨輪替,部長都換了兩三個,但是署長依然在位;某些政策與預算制定,實際上還是由同一位高階文官主導。

3.「署長出包,部長下台」。由於署長為事務官,因此每當發生重大事故,外界追究政治責任,往往向上聲討政務官。例如馬政府時期爆發兩次食安事件,主責機關為食品藥物管理署,但是實際負起政治責任而下台的,卻是醫師背景、非食安專長的衛福部長。

4.「署長叫不動」。某些大署長出於各種原因,對於上級推動的某些政策消極以對,好官我自為之。例如,當年馬政府推動十二年國教,關鍵單位國教署執行狀況欠佳,最後必須出動次長兼任署長來貫徹政策執行。另一個例子是體育署,自2013年降格併入教育部後,體育署彷彿是教育部內的「自治區」,部長管不到體育署,早已不是新聞。

從公共輿論層面來看,由於多數民眾不清楚政府內部的權責與業務區分,每當施政出了問題,或者發生重大社會事件,最直接的檢討對象,便是「誰執政就罵誰」。另一方面,對於在野黨或新聞媒體而言,與其花費力氣監督批判文官與公務員,直接批判政務官,無論是新聞效應或政治層面的殺傷力,都更加有用!久而久之,在台灣的公共輿論領域,無論什麼層級的過失,「出包通通罵部長」已是常態。

台灣公共輿論與新聞媒體直覺式究責,往往讓政務官必須概括承受高階文官的過失。組改,將一定程度的決策權下放三級機關,但是站第一線扛砲火,承擔政治責任的依然是政務官。組改帶來的後遺症,除了造就超級文官,也讓政務官更加難為,加重領導與管理負擔,令實務界、學術界優秀人士更加不意願「跳火坑」,接下政務官重擔。

曾經有過補救機會

擁有決策權,就應該為政策執行成敗負責,這是責任政治的基本邏輯,然而,「為政策負責而下台」這件事本身,與文官的永業保障有所衝突;更有甚者,政策制定過程可能涉及不同價值之間權衡取捨,也與社會大眾、政黨所持願景理念息息相關,若將具有政治性或爭議性政策交付由文官主責,站在公務員的角度來看,容易與「文官中立性」產生競合。實務上,許多文官不想、不願意執行具有高度社會爭議的政策,最明顯的例子就是轉型正義相關業務。組改意外產生的後遺症,決策權下放三級機關,竟導致具爭議性的進步改革議題,在公務體系中可能更加難加以推行。

其實中央政府組改帶來的嚴重問題,早在馬政府後期就已經浮現。前述食安事件、十二年國教,都讓國民黨嚐到被官僚體制杯葛、反噬的苦果。蔡英文政府上台後,約莫2016年至2017年間,曾經傳出研議修法,希望將三級機關首長改為政務官與常務文官並行的「雙軌制」,讓部分三級機關首長可採政治任命,當執政黨推動某些帶有價值判斷的政策時,可以透過政治任命讓主責該項政策的三級機關,由政務官出任首長,配合部長貫徹政策執行,並且為政策成敗負責;反之,如果該三級機關主要執行例行性業務,目前並未推行重大政策,就非常適合由文官出任署長。就此而言,三級機關首長的任用採取雙軌制,不失為一種兩全其美的辦法。

事實上,政務官、常務官並行,在我國已有先例。目前駐外大使或代表,可由總統任命專業人士出任(特任大使、特任代表),也可由外交部高階文官出任。蔡總統任內派駐各國的特任大使,主要為學術界或政治實務界背景,為台灣爭取國際支持、營造正面形象帶來極為優秀的貢獻,表現廣受各界好評。

令人遺憾的是,當年修法消息經媒體披露後,竟引來國民黨立委大肆抹黑批評,聲稱民進黨想要藉修法「酬庸」、「安插自己人」、「阻礙文官升遷」。國民黨為了討好軍公教基本盤,不惜阻擋公務體系改革,完全不把馬政府時期就已經浮現的組改後遺症當一回事。再加上當時蔡政府忙於處理年金改革,面對軍公教群起反彈,為了避免火上加油,最終放棄推動修法。

組改應符合民主潮流

成熟的民主國家,理應讓公民社會有更多政治參與機會,政府組成方式應該走向開放,而非持續封閉與保守。就連向來以強大官僚體系著稱的日本,自1990年代以來,前後多位首相展開漫長改革之路,試圖將政策主導權從官僚體系手上,漸漸轉移到具有民意正當性的國會與內閣。當日本主流政黨與民間社會都意識到必須改革官僚體制過於強大的弊病,台灣中央政府組織改造卻是反其道而行,賦予高階文官更多決策權,讓官僚體系對於政策與預算制定有更強的主導性。

運用龐大官僚體系遂行統治,限制公民社會參與空間,原是威權時期,國民黨用以維繫政權的看家本領,起自馬政府時期的中央政府組改規劃,打從一開始便有擴大強化官僚體制的傾向,而接手執行的蔡政府,目前還未針對組改後遺症「對症下藥」。

隨著近期立法院陸續完成數個部會組織法制定或修正,我國中央政府又將因新增或合併升格,產生大量具有預算與政策制定權的三級機關。這一波歷時十年以上,台灣民主化之後,最大規模的中央政府組織調整,是否符合民主發展潮流?是單純的擴大公務體系員額與組織編制,賦予文官更多決策權,還是在擴大的同時,能夠順應民主發展潮流,讓民間團體、學界與實務界專業人士有多公共參與空間?前述大哉問,非常值得我們仔細反思。而組改至今陸續浮現的多種後遺症,是否能夠加以矯正?除了考驗執政者的政治智慧,也有賴於遂行進步改革的決心與意志力。

作者曾任國會助理、政黨工作人員與公部門聘用人員,現為NGO工作者。

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陳俊宇

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