大火再度帶走46條人命之後呢?

詹順貴
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每次大火造成嚴重傷亡,消防公安問題一定是第1項被熱烈檢討的因素,但被檢討出來原有未被落實的規定、檢討之後新增的改善措施,執行力總會隨著新聞熱度逐漸遞減,乃至消逝;其次,強調法令不足要盡快修法,言外之意似在推卸執行不力的責任,但不管是發生在工廠或大樓,從類似事件與檢討總是不斷循環上演,即可窺知問題根本不是出在法令不足!

這次高雄城中城大樓的慘重災情,還凸顯一個特別值得重視的現象──貧弱者的居住困境,大樓破舊、擁擠、消防設備嚴重不足、產權複雜、違規隔間租房者眾。大火隔天(10月15日),內政部即提出將修法強制要求老舊大樓成立管理組織、納管停業場所公安,同時發函要求地方政府立即全面盤點高風險建築物等三項改善方向,新聞風頭上,雙北市長不假思索立刻附和,並表示將展開大規模檢查。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

但如此急就章提出對策,真能對症下藥解決類似城中城貧弱者居住困境與消防公安問題嗎?例如貧弱者單求三餐溫飽已自顧不暇,縱有餘力組織管委會,恐怕也無力繳交足夠的管理費以維護大樓消防安全?在此情況下,地方政府即使全面盤點出高風險建物,接著該做甚麼?如何去做?內政部長徐國勇18日受訪時說沒繳管理費可以送法院強制執行,其結果會不會還未解決老舊建物管理不善問題,卻先讓貧弱者的生活困境更雪上加霜?

行政院長蘇貞昌於17日召開會議,檢討建築管理、消防檢查,要求內政部督導地方政府加強公安檢查、環境清理與消防避難演練。果如台灣災防專家王价巨教授15日所預測,最後又流於消防安檢與動員演練,以操翻消防人員為代價,來給社會一個交代。

公辦都更是可行方案

蔡總統指示應加強公辦都更,蘇院長隨之要求內政部與地方政府應協助居住在雜亂危險大樓的住戶搬遷,無論是租金補貼、社會住宅、包租代管,用政府資源來優先協助這些住戶,讓弱勢民眾有基本的安全與居住尊嚴,這已相對是直指問題核心的發言。至於國民黨主席朱立倫也跟著喊應趕快針對老舊建築的都更、改建等法規進行修法,但沒看到他具體指出問題與應該修哪些部分,筆者斷言朱立倫恐怕連對於此一事件所凸顯的問題是甚麼都不知道,遑論解方。

要知高雄城中城大樓所呈現貧弱者的居住困境(筆者推估類似情境的大樓,數量一定相當多),已不是點狀、線狀的問題,而是由點連結成線再交織成一整個面的困境,無法單向單點處理問題,必須多面向系統性的解決。礙於文章篇幅,以下討論重點會放在都更,其他消防公安、社福僅簡要點出問題。

1、建物公共安全

消防安檢經常虛應故事部分討論已多,建物使用管理部分,《建築法》第77條第1、2項已訂有所有權人應維護建物合法使用、設備妥善與地方政府應隨時派員檢查的義務;所有權人與使用人違反時,第91條第1項第2款也訂有罰鍰、限期改善、斷水斷電、乃至強制拆除等法律效果,可見真正問題不在於法令不足,而在於執行不落實。

此外,在前階段的申請土地開發許可、建造執照、都市設計審議等審議程序,不時出現對防災規範要求融通放水的案例,筆者親眼所見包括住宅社區、宗教園區開發土地開案,明明只有單一聯外道路,欠缺第2條災防疏散道路,也屢屢透過政商關係想闖關;又如台北市的大巨蛋,柯文哲的前倨後恭,撤換建設局林洲民局長後,對於攸關公安疏散所需安全梯防火區認定的態度,為配合遠雄申請變更建照,竟罔顧民眾生命安全出現180度轉變。

再如都會區高樓建築競相在設計上奇技淫巧,卻經常以犧牲防災需求為代價。姑不問建築消防法令有無不足,如發照、給許可的審議階段放水在先,之後的消防檢查又如何能改變已種下的潛伏危機?

2、社會服務

台灣目前的到家照顧服務,整體來說做得算是不錯,民間彭婉如文教基金會的「社區照顧福利服務互助系統」,甚至可以更全面提供包括家事管理、到府坐月子、居家陪伴照顧、保母及社區托育、非營利幼兒園、老人支持服務等更寬廣的服務方案,但這類資源資訊,貧弱者未必都知道而能加以利用,也許藉由此次全面盤點,也能一併造冊登記需要照顧服務的貧弱者並主動安排;此外,負責照顧的社工員辛勞沒有獲得肯定,以致招募困難,人數非常不足,如何擴大與民間社福機構合作?如何改善社工員待遇,積極培育更多員額、則是政府亟需改進之處。

3、都更與社會住宅

有不少人第一時間跳出來說都更無法解決類似城中城大樓產權複雜、租用者眾的貧弱者居住困境,那是因為台灣的「都市更新」長期以來都鎖定容積使用率較低老舊公寓、平房拆除重建,由於利潤高,也以建商擔任實施者出面整合占大多數,因而有都更就是拆除重建政策工具的刻板認知。其實,依據《都市更新條例》第4條規定,都市更新的處理方式有3種,除了大家認知的「重建型」外,還有以「改建、修建更新單元內建築物或充實其設備,並改進公共設施」為方法的「整建型」,與「加強更新單元內土地使用及建築管理,改進公共設施,以保持其良好狀況」的「維護型」。

從它們的定義,可以看得出來是以透過修建、充實設備或加強管理來改進公共設施為主要目的,消防安全設施必是重中之重,但因「無利可圖」,所以沒有建商會有興趣,這時就有公辦都更介入的必要。如果能透過公辦都更給予足夠補助,因為僅是協助充實設備,改進公共設施,不涉及拆除搬遷與也不至於出現租屋者更新後無屋可住或根本住不起的窘境,即使產權與使用情況複雜,整合上應該容易很多。縱使在整建修繕期間,原住戶仍有暫時搬離需要,時間也僅短短數月,政府可以透過出租用途的社會住宅暫時安置或補貼租金方式因應。

台灣的都市更新制度,一直被譏為只是小規模的老舊建物改建,根本沒有整體、宏觀的都市再生計畫。《都市更新條例》從訂定迄今已歷經多次修法,除因應司法院釋字第709號解釋所做拉高同意比例門檻、增定公辦都更專章的修正外,其餘修法都只是以「鼓勵」為藉口,讓以建商為實施者的「重建型」都更程序更加方便、更加有利可圖而已。

都更不該只有重建一途

尤其為重建型都更量身訂做的各式各樣容積獎勵,更是浮濫到令人髮指地步(別以為這些容積不會產生社會成本,會公平分潤全體住戶,筆者研讀過逾10本都市更新事業計畫與權利變換計畫,實施者很會玩花樣掠取大部分利潤;而毫無節制地增加容積,最後還是要由周邊公共設施與住戶一起承擔,內湖科技園區完成開發迄今無解的嚴重塞車,便是著例)。而整建型、維護型都更則是完全遭漠視,乃至遺忘,偏偏這2類型都更,依筆者所見,正是可以最有效率解決貧弱者居住困境的政策工具。

因此,筆者整體建議如下:

1、政府於全面盤點有消防安全疑慮的老舊大樓時,應務實進行分級分類,建物有結構安全疑慮的才歸入將重建型,如沒有結構安全疑慮,僅因貧困而擁擠雜亂、不符消防安全規定,則再視設備情況分歸類整建型進行修繕或維護型加強管理。

2、將盤點出來屬於這三類型建築物與周邊有必要一併納入的街廓,盡快依《都市更新條例》的6條第1、2、6款劃定為優先更新地區,或依第7條第2、3款劃定為應限期迅行更新地區,並擬定都市更新計畫,賦予編列預算依據。前瞻建設有不少計畫是被好大喜功的督導政委硬要求編出來的,並非有迫切或實際需要,可以考慮務實檢討調整經費運用。

3、建商因產權與使用情況複雜而無意擔任實施者的建築物,政府應責無旁貸依前述分類實施公辦都更,在重建型並應依貧弱者實際居住使用需求規劃設計;於適用整建型、維護型的建築物,政府應編預算補助充實設備、改進公共設施所需經費。相較於重建型浮濫地給容積獎勵,補助充實設備,改進公共設施,其實更務實、更有效益,而且不至於違反公平性。

4、公有土地如被劃入重建型更新單元(最常見於以建商為實施者的自行劃定更新單元),可以獲分配的新屋,應一律編定為社會住宅,而且為落實社會住宅政策目的,實施者應就公有土地所享權利價值部分,配合公有土地管理機關、社會住宅管理機關政策需求,協議可分配的樓層規劃設計。這部分或許可於《都市更新條例》明確增修,以免實施者一味往豪宅格局設計,而無法落實社會住宅需求,同時舒緩內政部屢屢需與國有財產局拉扯爭取的行政成本。

附帶一提,筆者雖批評內政部花敬群次長不該狡辯區段徵收不是徵收,但頗為肯定他積極爭取興建、編定社會住宅的努力。因為國有土地參與都更,新屋分配如歸國有財產管理,乃是一般住宅,除非編成官舍,否則再標售的機會最高,但如編為社會住宅,則會移交給內政部依社會住宅政策使用管理。

5、一旦社會住宅累積的數量夠多,即可針對貧困者量身訂做更多出租型社會住宅,於執行公辦整建型、維護型都更時,會更有餘裕提供短暫安置,即使公辦重建型都更,也得以提供較長時間的居住安置。因此,縱使如城中城大樓產權、使用情況複雜,相較於建商僅提供約36-42個月微薄租金而且將本求利,由不以獲利為目的的政府來執行公辦都更,如又能透過社會住宅調度使用來提供原住戶妥善安置,不僅協商取得同意的機會與比例,一定比建商高得多,也是公權力應該積極介入之處。

何況,如建物老舊雜亂,有公共安全疑慮,產權與使用用狀況複雜,居住者普遍貧弱,不正更加彰顯應採取適當類型予以都更的公共利益?這部分以獲利為目的的建商當然不肯做,但卻是政府最應該積極去做的事。

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詹順貴

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