如何看待拜登協防台灣的承諾

李洙正
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根據美國有線電視新聞網(CNN)上週四的報導,當記者問到如果中國發動攻擊,美國是否會保護台灣的問題時,美國總統拜登回答「是的,我們對此有承諾(commitment)。」事實上,這是拜登第二次做出如此明確的表態,就在不久前,他接受美國廣播公司(ABC)的專訪時才說「如果有人要入侵或對我們的北約盟友採取行動,我們將會做出回應,日本一樣,、南韓一樣,台灣也一樣。」

美國總統拜登26 日參加東南亞國家聯盟(ASEAN)線上峰會。圖片來源:美聯社/達志影像

拜登的回應各方解讀不一

拜登的反應毫不意外地引起一片譁然。過去有許多人將拜登視為親華派,或認為拜登對華立場將較川普時期更為模糊和溫和,主要原因是他必須先處理美國疫情和經濟下滑的問題。此前幾乎沒有人能想像到,拜登會在上任不到一年連續兩次對台灣安全問題做出表態。

究竟如何解釋拜登的行為,成為困擾許多專家的問題。在台灣最常見的論述是:華盛頓的外交圈可能已經放棄戰略模糊(strategic ambiguity),轉向戰略清晰(strategic clarity);也有不同的聲音,像是目前任職於德國馬歇爾基金會的葛來儀(Bonnie Glaser)便對拜登的說法抱持保守看法,主張拜登在八月時的發言是錯誤且「不幸的」(unfortunate),並認為拜登最近一次受訪的講話只是失言

失言一說的主要問題恐怕在於:拜登第一次講話或許是失言,第二次就不太可能是失言了。美國應該如何對中國/台灣關係採取何種表述和行動,一旦稍有疏忽就可能從外交紛爭上升至軍事衝突,這種重大議題往往不會只取決於總統本人的想法(當然,總統有最終決定權),仍會請國務卿、國防部長等官員及國安顧問共同決策,總統的團隊也會負責確保總統對外發言的用字遣詞。所以,我們其實很難想像拜登只是出於心直口快或其他原因而一再出錯。

那麼,這是否就意味著華盛頓外交圈已經逐漸形成共識,未來要對華採取更強硬、更明確,甚至於不惜一戰的外交路線?這種可能性固然存在,但最好謹慎評估,因為無論是八月還是上週,白宮都在拜登受訪後隔天,利用不具名的「一位高級官員」向媒體透露,美國的外交政策沒有變化——這很可能不只是民主黨或拜登政府的想法而已,而是美國外交界的主流觀點,就連川普時期的前國安顧問麥馬斯特(H. R. McMaster)近日也在接受台灣媒體《報導者》專訪時表示,美國不需要改變戰略模糊的政策。

拜登同時向中台雙方表達立場

或許在上述的說法之外,我們應該考慮另一種可能性,那就是拜登政府試圖同時向兩個不同的對象說話:通過協防台灣的說法,華盛頓想要警示北京美國將不會容許解放軍採取任何武力行動;在拜登受訪後釋放出美國外交政策不變的訊息,華盛頓想要提醒台北的是,美國不打算升級事態。這說明了為什麼所謂的「白宮高級官員」告訴媒體的是「總統的言論並非在宣佈(announcing)我們的政策有變」,也說明了為什麼中國除了了無新意的反對聲明外,沒有採取什麼新的行動應對美國踩到他們「底線」的做法,更說明了為什麼總統府發言人張淳涵只是簡單的表示台灣的立場「始終如一」,雖然美國支持但「不冒進」,會「展現堅定的自我防衛決心」。

讓拜登政府決定改採這種兩面做法的契機,大概不像部分台灣民眾想像的是因為美國缺台積電的晶片,而是當時美國有必要立刻採取行動,鞏固亞洲地區盟友的信心。在美軍撤出阿富汗時,許多人透過轉播目睹了阿富汗軍方的慘敗,和甘尼政府在一瞬間瓦解的驚人景象,而產生了「美國是否可以依靠」的疑問,中國更藉機通過各種管道宣傳「今日喀布爾,明日台北」的說法,不只鼓舞台灣的反美勢力,連日本、韓國等美國的傳統盟友都出現了類似的聲音,迫使拜登政府必須做出更進一步的承諾,以確保美國在亞洲地區的影響力,拜登第一次在媒體前將北約與日本、韓國、台灣並列,正是在這個背景下做出的決定。

阿富汗政府垮台的悲劇意外開啟了台美關係的新局,可以想見拜登政府的轉變會對中國產生一定的制衡效果,不過,拜登的承諾說到底並不是正式協防條約,依現有《台灣關係法》的框架,美國的政策目標在使台灣維持「足夠自衛能力」,也就是說,在做出承諾的同時,拜登政府仍然確保自己有出兵與否的彈性。

即使拜登有意出兵協防台灣,考慮到美台間並沒有固定的聯合演習,只有美軍的觀察團會提供諮詢和建議,此外就只有少數的軍人(通常是特種部隊或種子幹部)有機會接受現役美軍指導或者送去美國學習最新的技術,在這樣的情況下,戰時指揮系統要怎麼協調、在戰場上美軍要如何和國軍溝通、交換戰術資料,現階段仍是問題。

長期而言,台灣能從拜登在專訪中做出的保證中收穫多少實質效益,其實還是要由美國後續的正式政策決定。如果美方願意邀請台灣參加泛太平洋軍事演習(RIMPAC)或其他的聯合訓練活動,才可能將拜登的承諾具體化,而這個目標是否能夠達成,最終還是取決於台灣究竟展現出多少提升自我防衛能力的決心。

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