如何預期即將出場的美國重要戰略文件

賴怡忠
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1218「4 No」終結兩個月的公投夢魘

12月18日大公投結果,在民進黨政府的全力衝刺防守下,國民黨主提與背書的四大公投案不僅通通沒過關,不同意票數也通通都高於同意票數。基本上台灣算是回到原點,這兩個月對不少國人來說,簡直像是個噩夢一場。公投四比零完敗國民黨,象徵了這個夢魘的結束。這個公投唯一的正面效應,是民進黨政府在面臨其主要訴求會被全面翻盤,導致政權提早跛鴨之際,被迫全力出動積極捍衛政策,算是讓全國民眾更清楚這些政策的考慮與設計背景。

希望這個教訓可以改變執政團隊內部習慣輕忽公共說明,認定選民的政治立場無法透過說服而改變,對政治溝通採取十分犬儒的態度者。特別在兩個月前,這四題的支持高於反對的比例近30%,因此這是從落後30%打到逆轉勝的結果,顯示只要積極展現公共溝通的誠意,選民是會有感受,也會給予回饋的。

雖然中國不是這個公投的主題,但中國最後也還是忍不住出手,不管是國台辦質問中國都禁止萊豬進口,為何台灣要容許進口萊豬,以及公投前十幾天出現的尼加拉瓜斷交事件等,這次公投的有關否定與贊同的潛台詞,與「抗中保台」還是脫不了關係。擔心台美關係與台灣的國際經貿交往能力會因為公投結果而受到牽累,是人民對反萊豬進口公投投下否定票的重要原因,甚至其否定高於贊成的比例,還比公投綁大選這題高。中國出手但沒有明顯作用,甚至到了最後,更有多家企業主公開出面反對反美豬進口公投,無視徐旭東「被台獨」的恐懼效應。

這個現象要嘛顯示台灣不倚靠中國的企業,其規模已經集結到相當程度,因此會產生一家跟著一家出面表態的情形;或是對中國的倚賴已經大幅降低,讓台商比較不畏懼中國的可能反應而積極出面。不論是哪一種原因,都折射出從2018到現在經歷美中貿易戰、科技戰、以及武漢肺炎持續衝擊下的兩岸經貿態勢,可能與過去已經非常不一樣了。

這個公投結果對台美關係與台灣的國際處境都是好事。除了不用擔心美豬進口議題在兩年內會被大作文章之外,因為是被公投程序的公共確認,美國對台灣政府的國際經貿決策會更具信心,連帶的也會讓包括日本在內的其他國家,提升對台灣國際貿易誠信的信賴感。公投結果也側面展現了台灣民眾明確的親美遠中態度,美、日、及其他理念相近國家都會看在眼裡。雖然不一定立即會帶來台灣進入CPTPP的同意,但對於支持台灣加入CPTPP等的正面印象,絕對有加分。距離台美投資協議,甚至是自由貿易協議等的協商,也較過去更近一步了。

美國發表印太戰略演說

由於美國也剛好在要對外釋出一系列重要戰略文件的當口。在四大公投票的五天前,國務卿布林肯於12月13日訪問印尼時,就在印尼大學以〈自由與開放的印太〉為題發表演說,闡釋拜登政府的印太戰略。這是美國發布系列關鍵戰略文件的第一砲。之後還會有美國的國家安全戰略(National Security Strategy)、美國的國防戰略(National Defense Strategy)、美國的對中戰略/政策(America’s China Strategy Foreign Policy on China)等。而有關美國全球軍事部署的「全球軍事態勢評估」(Global Posture Review)因已在上個月(11月29日)發表過,因此不會在這一波的戰略公告上。

印尼總統佐科威(左一)與美國國務卿布林肯(右二)。圖片來源:美聯社/達志影像

布林肯的印太戰略演說有五個重點,包括何謂自由與開放的印太、與印太區域內及國家產生對印太更緊密的連結、促進更廣泛的繁榮、建立對災難及其他區域議題更具韌性力的印太社會、強化印太安全等。我們可以發現,美國拜登政府的印太戰略很明顯地把東南亞再度擺在中心位置(所以國務卿會選在印尼發表印太戰略演說),十分關注東協的反應,除了強調不會要求東協選邊外,也刻意壓低安全議題的份量,因此將安全的排序放在最後,不若過去多將安全議題擺在第一。

對東南亞的經濟議題也不再侷限於自由貿易,而是更廣泛的貿易與工業政策、科技政策等項目的合作議題,也不只是強調印太戰略的美國意向,而是強調與域內及域外盟邦合作以共同架構出印太戰略。而沿用川普政府使用「自由與開放」的詞彙作為其印太戰略的開場,顯示拜登政府強調其戰略與川普政府的印太戰略是有高度的持續性的。

這個演說也提到拜登政府正在發展其「印太經濟架構」(Indo-Pacific Economic Framework),而日前美國副國務卿雪曼(Wendy Sherman)與歐盟對外事務處處長 (Stefano Sannino)在其「美國─歐盟印太對話」中,就提到美國「世界優質重建計畫」(Build Back Better World)與歐盟的「全球門戶構想」(Global Gateway)的合作,(當然也再度包括對台海維持現狀與穩定的強調)。因此與川普政府的印太戰略相比,拜登政府的印太戰略應該是更強調與盟邦對此區域的合作。

華府近期將發表其他重要戰略文件

這個印太戰略原本計畫在十一月發布,但因種種原因延遲到十二月中,以演講方式對外釋出其印太戰略的精髓。這意味著對中戰略/政策會在之後才提出。這個發布次序的先後,起碼顯示了其印太戰略位階是高於對中政策。這基本上反映了國安會內部包括印太協調官坎貝爾、及數位中國事務資深主任認為,雖然如何面對中國挑戰是美國對外政策的最主要問題,也是其政策成敗的關鍵,但是美國不會因此而改變其戰略位階的排序。這個訊號是在告訴包括中國在內的外界,美國是如何看待對中戰略的位階與順序。建議對有些事情,北京無須過度反應,但也不應該自我膨脹。

現在看起來,拜登國安戰略與國防戰略會是另一組單獨提出的戰略文件,可能會是國安會先公布國安戰略後,國防部之後再提出其國防戰略。由於在今年五月,拜登政府先提出其國安戰略的暫行指南,因此這個國安戰略應該不會與其暫行指南在方向上有太大差距,加上這幾個月美國的作為,我們大概可以預期美國國安戰略的方向。

這可能意味著對台灣來說,以多邊化與國際化的方式來維持台海的和平與穩定,於攸關外交的國際組織參與及邦交國的維持上會更加力、鼓勵其他國家與台灣進一步發展關係(但可能還沒到支持建交的程度)、反對中國的2758決議使其可以在聯合國(與其他國際組織)代表台灣的主張、不揚棄一中政策但鼓勵一中政策的多元化,並強調與中國的一中原則有不同等等。

美國國防戰略需特別關注之處

但是台灣須特別注意美國計畫公佈的國防戰略,特別是其印太防衛戰略的操作,因其會直接與台灣防衛,以及台美軍事安全合作的進展相關。在下半年台美防衛圈的政策討論,出現對於不對稱性防衛相當激烈的對辯氛圍,到底這個差異是因拜登政府與川普政府的概念重點不同,還是兩者認為台灣的作法與過去的承諾有差異所致,相信在新的美國國防戰略公佈後,對這個辯論的起因及其可能發展方向,就會有更清楚的理解。

除了與台海防衛相關外,美國防衛政策也會影響美國在印太的區域同盟,包括美日同盟、美澳同盟、美韓同盟,以及四方安全對話(QUAD)、美英澳合作(AUKUS)等。明年日本會推出其國安戰略,以現在美日合作的緊密,說美日在推出各自重要的戰略大綱前不會彼此緊密協調,是不太可能的。

因此如果美國推出國防戰略的時間早於日本的國安戰略,我們就大概可以預期日本國安戰略的走向,甚至包括是否美日同盟會繼其2015年的指針修正後,再度出現新的修正等。同樣的預期也可能會發生在美澳同盟的發展上。

就在美歐展開對中政策,與印太戰略對話的同時(12月2日),美韓的安全協商會議(Security Consultative Meeting)也同步展開。除了對美韓軍事演練,戰時指揮權交還韓國的評估作業、對兩韓與美朝關係的分析外,今年五月美韓峰會對台海和平的關切文字再度出現。

當峰會已經出現過這些文字後,於部長級會議的公告再度出現,顯示這已經超越政治表態,而是開始有著具體作為的意涵。我們當然不會預期台海有事時韓軍會加入協助制中,但美國一旦決定介入後,很可能駐韓美軍也會有相當角色的扮演,而這就會牽涉到美韓同盟的動員與調整,類似在反恐與對伊拉克戰爭時,就有駐韓美軍被調去打對伊戰爭狀況。

美日外交官廳的調整暗示玄機?

此外,在外交場域的最近發展也值得注意。美歐在12月2日的對中政策對話過程,曾提到美國已經開始在其他國家部署類似「中國政策專員」,專門針對中國的全球性與區域性存在議題,其數量還有十八位。而日本於明年進行外務省的內部組織調整,在中國課內,負責台灣事務不再是主責台日雙邊關係的「台灣班長」,而由處理跨域議題的企劃官擔任,位階應有提升,負責的領域也不太一樣。日本外務省這個調整除了反映其對台海議題的複雜性與多樣性的體認外,也顯示日本對台灣議題,也不再只是從台日雙邊關係如何影響日中雙邊關係的框架處理。

而美國的全球新部署也表示美國抗中的作為會直接反映在其多個中國以外的雙邊關係上,而不只是在華府的國務院大廈中。對這個改變,我們是否也可以思考強化陸委會對中國以外其他國家事務的資源與對話能力,在美國部署中國專員的這些國家也同樣派駐台灣的對中專家,以強化台美雙邊,以及台灣、美國與這個國家的對中事務合作呢?

1218台灣公投「四個不同意」的全數過關,剛好發生在美國重要戰略文件即將出爐之際。雖然這個結果不太可能改變美國戰略文件的主要內容,但對於美國的對台事務態度會有相當助益,也會正面影響其他國家與台灣的合作意願。面對2023以後可能出現來自中國更大的壓力,穩住台美關係更是重中之重,這些即將出場的戰略文件會提供重要訊號,積極掌握可為台美合作鋪墊正向議程。

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賴怡忠

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