尋找台灣作為中型國家的國際戰略座標

賴怡忠
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明年台灣的總統選舉舉世矚目,不僅與兩岸關係及台海局勢有關,也因為台灣如今在全世界的重要性大增,不僅是高科技晶片的全球供應鏈核心,也處於未來世界成長中心印太地區的中心點,更是民主與獨裁體制對決的全球前線。因此大家都在關注後蔡英文時代的台灣領導者是誰,因為不同的選擇,影響的不僅是台灣的未來,也會影響包括中國的未來、以及印太區域與全球的戰略平衡。

圖片來源:達志影像/美聯社

近日大家為台灣首度出現國造潛艦而興奮不已,而過去七年在蔡英文總統執政期間,台灣的經濟進入世界第二十一名,軍事預算提升兩倍,台灣軍事力量排名世界第二十三名。根據澳大利亞「洛伊研究所」(Lowy Institute)的國家綜合實力排名,台灣被認為是位於亞洲的中型國家。鑒於台灣本身的變化,我們更應將台灣以中型國家視之,以身為中型國家一員的態度,確認台灣的國家利益與規畫相應的台灣總體戰略。

「後全球化」的世界降臨,中國也進入盛極而衰時期

90年代初隨著冷戰結束,加上網際網路科技的釋出,舊有資本主義陣營與社會主義陣營的分隔不再,世界經濟進入整合的單一市場,加上網路科技的發展,全球化時代降臨。而在冷戰結束後,中國出現六四天安門屠殺事件,美中關係因共同敵人的瓦解而進入調整期,此時全球化的邏輯開始成為支配美中關係的戰略思維,更偏向交往的圍和(congagement)策略,取代了對中共遏制(Containment)的想法。而十年後更隨著中國進入「世界貿易組織」後,美國(以及西方世界)對中政策以「交往」(engagement)策略的作法,更成為主流。

中國國力是在冷戰結束後開始崛起,主要受益於全球化時代的對中國開放,因此冷戰時代針對共產主義的經濟壁壘就不在了。中國也是在加入世貿組織之後三年,開始對外宣示中國的「和平崛起」,加入世貿五年後,中國國力開始超越英、德,最後在「入世」十年後,中國經濟規模超越日本成為世界第二。對於中國迅速崛起,美國認為得益於全球化的中國應該會是個「負責任的利害關係者」,因為美方不認為中國會想改變這個使其經濟得以快速發展的全球化體制。

但2008發生在美國,後來擴散到歐洲的金融海嘯,改變了中國對未來美中實力走向的評估。中國開始認為「中漲美消」的趨勢已然成形,未來的問題只是中美實力「何時」出現黃金交叉而已。為了避免美國察覺這個趨勢而對中國採取對抗性措施,中國積極在國際營造中美關係是「崛起強權VS.守成強權」,以國關理論中的「權力轉移理論」(power transition theory)以描述中美關係的結構以及未來的動力關係。特別是當習近平還在擔任國家副主席時,就開始逕自對外主張美中關係應避免「修昔底德陷阱」,強調中美須建立「新型大國關係」以重構美中的全球利益安排,避免出現衝突。

根據這個邏輯,中國強調其作為世界超強也有其利益相關區與勢力範圍,2010以降,中國除了對台灣展現強勢態度外,也對東海與南海展示強硬作為,2013年更提出「一帶一路倡議」意圖建構以中國為中心的歐亞地緣戰略圈,2014在「亞信會議」提出「亞洲由亞洲人管理」的排美主張,2015年更提出「中國製造2025」,企圖在高新科技上大幅超趕美國。2016年七月則直接否決聯合國海洋法仲裁庭的判決。在2018時除了破除國家主席的任期限制外,也將習近平的「人類命運共同體」宣示,放入聯合國「永續發展目標」中。「聯合國被中國化」的傳言自此甚囂塵上。

中國誤判自身實力,力撐極權體制全球化,造成民主世界大反撲

中國以世界超強的身分對周邊區域、美歐關係、以及對聯合國體制的作為,特別是在其2017年十九大政治報告的宣示,讓民主國家驚覺到中國不僅要崛起,還有意改變既定國際秩序,要以自身力量力撐威權體制以對抗民主力量的勃興。因此這已經不是國力大小強弱的更迭,還是二戰後並被冷戰結果所確立的自由主義體制,現正面臨中國策動的全力攻擊。

美國最早對這個問題展開反應,美國在2017年底提出的國安戰略,不僅痛批過去對中戰略的錯誤,也全面修改對中國的戰略假設。中國不再是負責任利害關係者,而是個有意改變現狀的挑戰者。對中國的作為不是去屢行「戰略再保證」(strategic reassurance],而是要透過對受中國威脅之盟友的戰略保證,以及對中國清楚的戰略宣示,在自身以及與盟友的合作下,共同營造有能力約制中國的國際環境,並確保自身持續成長。

美國的對中政策經過川普政府與拜登政府等不同黨派的延續,開始清楚界定美中關係為競爭關係。不管習近平是否接受,美中處於競爭的定位已然確定。現在隨著日本、印度、歐盟等國的響應,對中是競爭關係已經基本上取得民主國家的共識。而這個定位在2022年二月中俄發布「上不封頂」的戰略合作,以及俄羅斯發動對烏克蘭的侵略,與之後北韓及伊朗對俄羅斯的積極協助後,世界的地緣戰略格局開始出現中─俄─伊朗─北韓VS.美─日─韓─歐盟/北約的對峙局面。以地理位置來看,非常類似美國為首的大西洋─太平洋─印度洋海洋民主同盟,與中、俄、伊朗、北韓這幾個歐亞陸權獨裁國的對壘。這個歐亞海陸對抗的戰略格局,成為2024之後世界地緣政治的發展主題。

印太戰略騰空而起,全球地緣政治分析典範也出現轉移

日本首相安倍晉三在2006提出「自由與繁榮之弧」以及「美日澳印民主鑽石同盟」構想。這些在2012年底安倍回鍋任首相後修改為「自由與開放的印太戰略」,過去隱含對中國的牽制態度開始檯面化。而這個戰略在2017年底為美國全盤接受後,隨著美中競爭關係的全球化,在印太地區也開始為越來越多國家所擁抱。甚至之後還超越印太區域,開始在歐洲等外印太地區被接受。2017以降印太戰略「脫印太區域化」,證明這個戰略思維已經成為新冷戰時代的關鍵思考主軸。

「印太」戰略與過去「亞太」戰略不同的是,亞太戰略是將亞洲大陸與太平洋作為一個分析單元,是陸海結合的視角,而印太戰略卻是有意識地將印度洋與太平洋結合,特意與亞洲大陸區隔開來,強調海洋連結的大洋視角。這是少見完全以海洋為優位的戰略構圖。而擁抱印太戰略的國家越多,即便彼此戰略內容的著重點有不同,但也都確立了海洋為優位的戰略角度。這除了顯示海權的力量外,也象徵過去支配冷戰時代,以歐亞陸權為分析主角的大陸地緣戰略觀,開始讓位於海洋地緣戰略觀。分析視角出現的差異,也顯示全球地緣戰略的分析典範正在出現轉移。

十四億對二十五億,印太經濟的發言權正在出現改變

而擁抱印太戰略不僅代表了海洋在地緣分析的優位順序外,也代表了印太區域的重要性在全世界大幅提升。事實上從二十世紀最後二十年開始,世界經濟最具活力的地區已從大西洋轉向亞洲大陸─太平洋,而在二十一世紀過了二十年後,特別是當中國經濟動能出現停滯後,我們看到這個活力區又逐漸從亞洲大陸─太平洋向印度洋─太平洋區域轉移。而是個包含了東北亞、東協十國、以及環印度洋諸國的地區。是個人口將近二十五億的新興區域。

中國在後冷戰時代的崛起,除了全球化外,也因其十四億人口提供的巨大紅利,成為國際資金追逐的重點。但現在似乎中國在經濟結構改革無法進行,一胎化政策導致的人口問題開始顯現、威權體制對內部的不安全感導致在經濟決策的諸多非理性作為等,使得其過去所擁有的人口紅利,在未來開始變成人口負擔,且經濟動能也進入無法有效提升的處境。可預見的是,未來中國的內循環經濟趨勢將日益增強。這會使得中國雖然還是擁有巨大的經濟體量,但其對外的影響力卻會逐步降低。

相對而言,當提到環印太海洋的區域經濟,我們看到的是其總人口超過二十億,平均年齡不超過二十八歲的旺盛動能,其未來是遠比人口快速趨老的中國更被看好,且對於世界經濟成長的貢獻與影響力都還在提升。即便中國已經傾全力反對印太戰略的主張,但提出印太戰略的國家卻變得越來越多,且還出現多樣化與超越印太的現象,這顯示了印太區域在經濟發言權的提升。這會是個在未來十年還會持續發酵的現象。

數位科技改變社會互動方式,整合服務正在定義經濟行為與規範

現在我們面臨新的經濟樣貌。隨著數位相關科技的快速發展,世界逐漸朝向透過數位來管理與服務的經濟模式。未來社會將會在5G以上網絡所鋪陳的連結下,輔以人工智能為基礎展開數位服務,與高度自動化的製造與服務活動等,並以這些改變為基礎展開社會活動,以及與之相關的經濟行為。

過去是快速獲取資訊為致勝的法門,但現在卻是透過對資料的快速演算與分析,會更先一步預測資訊內容所可能承載的社會行為,並由此發現可能的經濟活動以取得獲利先機,因此資料(Data)成了新金脈。為了取得個人資料,開始為此延伸出越來越多樣的服務。如果日後積層列印技術也出現突破,甚至連我們所習慣的生產與製造方式,也都會出現根本的變革。

這代表我們正處於一個出現新經濟與新社會的分水嶺。這代表既有的經濟協議已經無法規範與管理基於新經濟需求所產生的行為,同樣的,掌握對數位經濟賦能(enabler)的生產能力,會更被證明其對未來的發展舉足輕重。當世界朝向更數位化與更整合的方向,對高運算能力的晶片需求就會更殷切,台灣正因掌握生產精密與高運算力的晶片能力,而成為世界不可或缺的一部分。

更因為數位科技對人類生活影響的廣泛,使得如何使用它變成了另一個被關切的問題。使用的本身牽涉到政治價值,因此現在會出現對晶片的信任問題,強調要基於民主價值以建立晶片供應鏈,使得過去被認為與政治相對獨立的經濟行為,開始再度被政治化。現在我們所認知的全球化出現解離,安全與信任成為建構連結的前提等,這些過去沒看到的現象,正於我們眼前一步步發生。

台灣既是印太海陸對峙的中心點,也是維持數位社會自由開放的棋手

台灣的位置既是印度洋與太平洋海洋聯繫之一,也是亞洲大陸與印太海洋連結的要點,而隨著習近平治下的中國對世界民主體制與自由開放的國際秩序發動系統性的攻擊越激烈,中國對台灣的敵意就在地緣意義上,成為印太海陸對峙的中心之一。也因為台灣在對數位社會賦能(enable)的關鍵生產角色,使得這個沿著台灣海峽而展開的海陸對峙,超越了傳統的地緣政治的大國競逐,成為民主在對壘獨裁體制時能否取勝的關鍵。

正是因為這樣,台海有事不僅使得日本有事,現在還變成全世界都會有事。這幾年出現的台海安全國際化趨勢正因於此。不是因為世界各國忽然喜歡或是同情台灣,而是它們也對於台海安全有相關利益。此外,台灣本身的實力也在這幾年快速成長,使得台灣未來的改變所牽涉到的與會影響的,都超過了台灣本身。一個經濟年產值超過七千億美金的經濟體忽然改變戰略認同,加上本身在數位科技賦能的關鍵角色,使得其無論加入那一個陣營,都會在本質上改變既有的權力平衡。

台海安全脫兩岸化朝向國際化及中國的盛極而衰,是未來十年的兩岸關係主題

以冷戰結束後台灣一直最煩惱的兩岸關係來說,現在也出現兩項重大改變,即中國經濟停滯導致的盛極而衰,以及台海安全脫兩岸化而走向國際化。這使得從現在起的兩岸關係經營,出現與過去非常不同的樣貌。

中國經濟出現停滯與國勢由盛而衰的發展,使得中國經濟對台灣的吸引力大幅降低,對台灣經濟發展的重要性也在下跌,兩岸經濟關係開始出現變化,並讓兩岸過往經濟與政治交纏的結構,也出現了改變。

首先是過去在兩岸關係討論盛行的「經濟靠中國、安全靠美國」,以及在兩岸政策常出現的「顧肚腹(經濟發展)VS.顧佛祖(主權尊嚴)」等所謂的兩難處境,現已不再具主導性了。這可從過去三年中國對台灣展開近兩千項目的經濟制裁,但未在台灣引發社會的巨幅擔憂,此外中國宣稱對台灣輸中產品展開調查,並威脅要取消ECFA協議之作為,在台灣社會也沒引發太多漣漪等現象可看出。

中國在過去經濟火紅時期,對台作為往往是以經濟力量吸引,輔以軍事恫嚇以迫使台灣進入中國鋪設的統一軌道。現在中國經濟威力不再,對台灣的吸引力下滑,對台灣的經濟制裁,在現在其說是要懲罰台灣,也有不少因素與中國意圖保護其國內市場有關。而中國對台灣政策在失去了以經濟及市場作為利誘的武器後,為了持續堅持其統一的目標,中國就只能更加倚靠軍事恫嚇裹脅、外交封鎖打壓、與以假訊息引發的認知混淆等手段。這也使得兩岸關係變得日益緊張。

中國因為經濟停滯帶來國勢盛極而衰的變化,也對中國形成的新問題,在於擔憂其威望下降使其他國家不再接受中國領導,以及中共領導者擔心內部政敵的挑戰,或本身也有意轉移因經濟下行所帶來內部社會不滿情緒等。不論是來自哪種原因,其結果都容易使中國在高度敏感下而在對外行為變得更為急進。

今年以來中國對外的軍事恫嚇作為不僅針對台灣,其與日本、菲律賓、越南、印度等中國鄰邦的陸海邊界衝突也在直線升高,就是顯著的例子。台海當然因此會變得更緊張,未來出現軍事衝突的可能性也因此大增,但值得注意的是,在這個狀況下中國發動軍事衝突的理由,就不是來自對自身實力處於向上提升的自信,而是來自於對自身實力出現下滑的不安。

當中國經濟持續下滑,但政治對內高壓與對外強勢程度卻日益加大,如何面對這個高度敏感但又對維持威望力不從心,同時內部變得更不透明的中國,會是在未來十年支配台灣安全討論的主題。

此外,台灣因身實力的提升,讓國際關注到台灣的重要性,加上中國對台灣的軍事及政治威脅日益加劇,使得台海安全問題在過去兩年,有越來越多位處其他區域的國家紛紛對台海安全局勢發言,強調關注台灣安全,呼籲以和平方式解決兩岸爭議,並逐步以公開方式反對以武力改變台海現狀等發展。即所謂台海安全出現國際化與多邊化的發展。

台海安全國際化意味著除了美中之外的其他國家,也開始在主張本身是台海安全的利害關係人,因此中國對台灣發動軍事攻擊,就不會被以「中國內政爭議」視之。這個主張一方面否決了中國以「兩岸中國人內部事務」為由,意圖將台海安全「兩岸化」與「中國內政化」的操作,同時也因為包含了不少美國以外國家的涉入,也讓台海安全的管理典範,從美中台三角關係向含括美國以外國家的多邊化發展。

台海安全邁向國際化,可能會帶來的是美國在印太的雙邊同盟會開始常態化的討論台海安全議題,也凸顯有必要展開台灣與這些國家的安全對話與合作,而隨著美國將其印太安全架構從多個雙邊同盟的「軸心─軸承」扇形安全體系,逐步邁向網格狀的印太安全體系發展後,台灣也就因此會逐漸與這個新網路安全體系有更緊密的結合。

而與台海安全國際化相關的是,因為更多國家參與了涉及台海安全相關的議題,過去透過兩岸互動管控台海安全的架構也要隨之改變。這意味著許多過去說不清楚,單靠兩岸默契的管理方式,會因為缺乏透明性與可被信賴的國際認證,而逐漸失去相關性。例如到今天仍說不清楚的「九二共識」內容,以及國民黨提出但不被國際接受的「一中各表」等,都會逐漸淡出台海安全管理的討論。而美國單方面以「戰略模糊」對台海兩邊的「雙重嚇阻」操作,也會因為戰略模糊對其他國家帶來的不確定性導致國際化情境下的管理會變得更複雜,而逐漸失去支持。近日來對美國對台灣安全「戰略模糊」的指責,也反映了這個側面。

雖然在台海安全走向國際化的趨勢下,目前還不知道是否出現可取代的其他架構,但台海安全的管理是有可能出現多邊化的,這意味著類似對北韓核武議題的「六方會談」、「伊朗核武的P5+1」、2014俄羅斯併吞克米亞後針對烏克蘭情勢出現的「明斯克協議」以及與其相關的「諾曼第模式」(Normandy Format)等有可能在台海議題上被複製。由於這些都不是成功管控衝突的例子,因此台灣在面對台海安全管理如果出現多邊化時,就更需要對此密切關注,避免其機制在維和任務的失敗,與對台灣帶來更多國際限制但沒有更多保障等結果出現。

由於台海安全多邊化的發展,國際在攸關台海維和時對兩岸關係的平衡操作很可能會是,一方面反對中國對台灣使用武力與改變台海現狀;但另一方面堅持其一中政策不變。換句話說,「一中政策」與台灣的關係可能會因變得更緊密。這不僅意味「一中各表」更不可能被接受,也可能意味著友台各國各自的「一中政策」可能因此會出現趨同的發展以確保大家不會因為堅持各自一中政策後所出現的扞格,危及了整體對台海安全的危機管理。

以上這些發展會是討論台灣國防政策、台灣的對外主張,台灣的安全戰略等議題的關鍵背景。其隱含的是台灣國際機會將會大幅增加,但風險也會出現相對應的提升。我們對此也必須瞭解到過去對台海安全情勢的假設,以及過往台灣戰略的操作典範等,在新時代都會越來越無法適用。雖然台灣宣稱要維持現狀,但這個現狀卻變動得很厲害,其結構與內在的動力關係都在出現質變。當我們在為台灣安全做出定位時,也要對這個發展有所覺悟。

台灣已是中型國家,需積極面對國際秩序再結構的機會與挑戰

印太區域在崛起,中國走向盛極而衰,台灣持續發展為中型國家,加上國際正出現民主VS.極權體制的全球對決。我們所看到印太海洋民主國家與歐亞大陸極權體制的集團性對立,是這個再結構的全球新冷戰體制的時代主題。

台灣一方面要仔細審視這個趨勢並做出戰略判斷,更要以此重新界定台灣在新時代的自我定位以及欲扮演的角色。我們沒有不作為的空間,因為不作為就意味著被別人定義,也表示台灣很可能會因此失去競爭能量。

觀諸歷史,包括1945─1950時期,以及1989─1994期間。前者是冷戰結構剛形成時期,後者則是冷戰結構瓦解,全球化體制還在初始階段的時候,台灣人民因種種理由,於這兩個時間點還無法獨立自主做出決斷,進而導致台灣失去在這兩個國際秩序解組與重組階段進行突圍與卡位的機會。

今天世界正邁向了新冷戰體制,雖然其牽涉的變動不若前兩者,但卻是好不容易完成民主化後的台灣要面對,以及要積極掌握的機會,以肆應台灣永續發展與改革的需要。這個新的國際戰略座標會是什麼,以及之後要如何規劃,正是我們這個時代必須回答的關鍵考卷。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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