強勢的中國與無存在感的東協──香格里拉對話二十週年及其困境

賴怡忠
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今年香格里拉對話參與國家數創新高

香格里拉對話(Shangri-La Dialogue)是亞洲最盛大的國防安全會議,因為會議地點就在新加坡的香格里拉飯店內,因此稱之為「香格里拉對話」。因為今年是「香格里拉對話」二十周年,也是新冠肺炎疫情之後的首次大型全實體會議,加上去年發生了俄烏戰爭與中共二十大習近平三連任,以及此次美中防長也都會參加,這些事件加總的結果,導致大家對於今年的實體國防安全會議的興趣大增。此次有登記的與會國家近四十國,人數超過六百位,在參與的國家數與人員數量都創新高。可見大家對於今年這個會議的重視。

圖片來源:達志影像/美聯社

自制的美國與強勢的中國

由於此次是美中防長都與會的場合,因此雙方的對話與交鋒成為關注焦點。雖然一開始中方就直接拒絕華府提議在「香格里拉對話」與美國展開雙邊會談,但美中防長各自有其主題演講(包括日本、韓國、英國等其他國家防長都只是與談人panelist,不是演講發表人),因此雙方的空中火花也普受關注。

總體而言,美國防長奧斯丁的演講相對克制,多談過去這一年來與夥伴以及與同盟的合作成果,雖有對北京行為展開批評,但是語調相對溫和,內容也是點到為止。有花一些篇幅提到台海,但更強調美中有對話的必要,顯示出美方希望透過對話以管理競爭關係的期待。另一方面,中國防長李尚福則在其演講時火花四射,雖然沒有直接點名,但明眼人都知道就是在針對美國。

中國防長不僅對美國強勢發言,也強調中國可以提供另類的安全產品,作為世界治理的新形式貢獻者。在胡溫時代敬謝不敏的美中G-2提議,李尚福此次則是大力擁抱。相對於十年前中國解放軍對美國太平洋司令提到太平洋之大可以容納美中兩國,李尚福現在則是提到世界之大可以容納包括美中以及其他國家在內云云,也再次提到要建立「中美新型大國關係」,中美新型大國關係的美中場域,從太平洋變成全世界。中國防長在此展現的自信與強勢,令人印象深刻。

但這次也看到其他國家對中國作為的反感,包括菲律賓、緬甸等國家都在Q&A時對中國作為提出質疑並要求回答,葛來儀更是質問李尚福為何中國要在位處台灣海峽公海位置上對美國軍艦採取極危險的橫切動作。而李尚福則不回答大家的質疑,還進一步指控正是美國在中國的領空與領海附近徘徊,才會導致衝突的出現。言下之意有暗指台海以及南海都是中國領海的味道。

李尚福還主動提到,這次香格里拉對話排定的討論時間太短,他希望可與各位盡興暢談,還當場邀請所有與會者到中國參加下半年的解放軍「香山論壇」,也公開將香格里拉會議與「香山論壇」、「東協區域論壇」、「東協防長會議」等並列為中國會積極參與的區域安全論壇。這個宣示也是過去沒看到的現象。而中國此次也出動大規模代表團參加香格里拉會議,並在各場次都有選派解放軍少將或是大校級軍官積極提問,或是針對演講者的論點展開攻擊。從這些作為可以發現,解放軍在此次香格里拉會議展現的積極性,與過往中國軍方在香格里拉會議的內向保守態度,有著天壤之別。

不少人認為美國防長在香格里拉會議釋出的是希望與中國對話的訊息,甚至在前一晚的宴會上主動向李尚福伸手。而中國防長李尚福則相對強勢許多,不僅拒絕與美方對話,還意有所指提到中國此次有與十一個國家的防長對話,擺出的是中國可以不甩美國,因為有其他國家還是希望與北京對話的態度。這個態度的差異導致不少人得出美國有求於中國以展開軍事降溫,因此美中衝突在未來會逐漸減少的結論。

但須注意的是,美日英等西方國家在參加會議時,似乎有意減少與中國對立的語言,以呼應東協國家不希望其安全議程被美中競爭綁架的狀況。此外,如果注意到美防長奧斯丁在六月三日發表演講,但隨後當美中軍艦於台海出現幾乎衝撞事件後,就再沒看到類似尋求對話的訊息出現。是不是美國在軍艦衝突事件後,發現中國似乎有意尋釁且在「香格里拉對話」上看不到有意溝通與意圖降溫後,美國的態度也跟著調整了呢?

台海議題被關注,但也有意被降溫

除了李尚福在對話中大提台海議題,還再次重申絕不放棄使用武力外,但此次在香格里拉對話中,也只有美、澳、加拿大在發表演講時會提到關注台海穩定。只是在各場次中,有關台海安全的問題卻持續在Q&A時間被提出,顯示台海安全被國際關注的程度。各國學者與官方人士也多在私下主動尋找台灣與會者對談,希望能更知道台海狀況與增加對中國情勢的理解。

由於在上個月與上上個月的七大工業國峰會或是外長聲明中,都對台海安全議題有所著墨。因此這次在香格里拉對話上,當只有美澳加三國的首相或防長在演講時有提到台灣,日、英、德、法等國的防長在其演說中都沒將台灣兩字說出時,不免引發某些聯想。但因為在Q&A討論中還是發現台海議題多次被提起,還幾次被拿來質問演講者的立場時,顯然國際對台海安全還是持續關注。特別是來自歐洲的學者與國會議員,對台海議題的發言更是相當積極。

台海安全議題在演講與提問時所出現的溫度差,可能是與會者無意在新加坡升高與中國的對抗態勢,以免出現對中競爭或是台海議題支配全場,導致東協以及地主國關注的安全議題被排擠的狀況。但也因為台海安全議題實在太重要,因此還是屢次在問答時被提出討論。此外,由於主動提到台海議題的來賓多來自歐洲,也顯示俄烏戰爭後,面對自家門口出現大規模戰爭的歐洲,確實感受到台海安全與其自身利益的密切聯繫。而其對中國的直率批評,也顯示歐洲現在普遍對中國是有不滿的。並沒有出現某些人預期歐洲對中國調停俄烏戰爭充滿期待的情形。

中國對烏克蘭議題的態度不予人信心

此次會議的另一個重點是俄烏戰爭,特別是這次的會議有不少來自歐洲的防長與智庫研究者,烏克蘭議題也不時被提起,甚至烏克蘭防長也受邀前來參與對話。

中國在俄烏戰爭一周年時發表其對烏克蘭爭議的政治解決立場,之後又派遣其中東歐特使李輝前往歐洲,其中一站就是去訪問烏克蘭,並與總統澤倫斯基見面。此次香格里拉會議有一個平行場次,特別將前中國駐美大使崔天凱與烏克蘭國防部長放在一起。

崔天凱雖然已退休且不具任何外交部官職,但以其過去的資歷,外界相信崔天凱的主張依然可以反映中國官方的態度。只見崔天凱在發言時對北約大批特批,強調歐洲各國應該學習中國的處理方式,認為會出現烏克蘭戰爭是北約/歐洲沒有好好處理所致,也以這個理由強調亞洲不應該有類似北約的組織。

崔天凱發言立即遭到同場次與談人荷蘭國防部長的反駁。烏克蘭防長雖然沒有直接批評崔天凱,但也在最後提到。中俄關係到現在已經變成中國是大哥,俄羅斯是小弟的狀況,烏克蘭防長認為中國這個大哥應該告訴俄羅斯,令其從佔領的烏克蘭土地上撤軍,也要告訴俄羅斯不要再屠殺烏克蘭人,如此戰爭自然就不會持續。烏克蘭也強調展開和平協議談判的前提是俄羅斯軍隊要離開佔領的烏克蘭土地,烏克蘭不會接受就地談和。我們可以理解烏克蘭為何堅持俄羅斯要先撤軍的主張,因為如果展開就地談和,就如同承認俄羅斯現在對烏克蘭部分地區的軍事佔領之合理性,烏克蘭對此自是無法接受的。

從現場的氣氛可以看到,基本上歐洲多數國家對中國對烏克蘭戰爭的立場並不認同,認為中俄持續沆瀣一氣。烏克蘭也對中國特使李輝的訪烏行給與低度評價,認為李輝沒有得到北京的任何授權,到訪烏克蘭時也只是宣示既有立場,沒有傾聽烏克蘭的主張與需要。意即北京只是想利用這個訪問告訴外界中國與烏克蘭還是有溝通,北京沒有全面倒向俄羅斯而已。

缺乏戰略存在感的東協

香格里拉對話的地點是在東協會員國之一的新加坡,同時在會前似乎歐美國家有個默契,不要讓其自身與中國競爭的議題太過凸顯,使得東協關注的安全議題反而被邊緣化。因此歐美等國對中國的發言多相對克制。陳述完立場就結束,也不多做申論。而且在發言時也言必稱尊重「東協中心性」(ASEAN Centrality)。

但是這個會議在攸關東協的安全議題很少出現,即使是Q&A部分時,也多是個別東協國家表達對中國強勢行為的不滿。東協沒有提出其整體的戰略議程。

更有甚者,當個別東協國家嘗試提出主張時,沒看到其他東協國家給予任何聲援或是回應。最明顯的例子是印尼國防部長普拉伯沃提出充滿細節的烏克蘭停戰建議,竟然沒有任何與會的東協官員或是學者給予回應,反而當歐洲學者不滿普拉伯沃就地談和的建議而頻頻質問其可行性與可欲性時,普拉伯沃為此激烈動怒,除了捍衛自身立場,認為其停戰計畫並非承認俄羅斯的侵占行為後,也開始提到西方國家有雙重標準,並數落西方國家的殖民歷史與軍事侵略的過往。但即便被激出這些情緒性發言,也同樣未見東協國家官員或是學者出面打圓場,普拉伯沃在台上似乎是孤單的承受質疑。

雖然不少人提到普拉伯沃有意參加明年的印尼總統選舉,因此他的發言更多是反映個人的政治計算,不能確定其發言有代表印尼的立場。但作為東協最大國,且多被認為是東協領頭羊的印尼,其防長的主張竟沒有其他東協國家的回應,這件事反映的不只是印尼內部的政治紛爭以及東協領導權的問題,也在於東協不僅缺乏國際安全議題設定能力,甚至連自家人對於要採取何種主張也莫衷一是。觀諸「四方安全對話」(QUAD)一出場,立即東協就受到威脅,而持續呼籲大家須關注「東協中心性」,這基本反應了東協對於在區域議題被邊緣化的焦慮,而不是東協對於區域議題有所掌握的自信。

東協現在在緬甸、泰國內部的混亂持續,在明年又有印尼總統選舉,以及新加坡即將展開換屆的領導者轉換,看來東協還會持續這個不上不下的狀態好一陣子。

加拿大表現令人驚艷

今年香格里拉對話的最大驚豔,與會者多公認是加拿大國防部長的表現。

加拿大防長利用在香格里拉對話發表演說場合,解釋加拿大去年底發布的印太戰略,加拿大如何看待自己的角色,以及印太區域對加拿大的意義。除了細數中國造成的問題外,加拿大防長也提到加拿大會在必要時挑戰中國,也會在機會存在時與中國合作。除此以外,加拿大防長也提到加拿大將會增派一艘軍艦在印太作業,連同已經有的兩艘軍艦,加拿大日後將會有三艘軍艦在印太區域航行,其作為也包括穿越台海在內。加拿大也會以「地平線任務」(Operation Horizon)作為加拿大印太戰略的軍事作為。

中國軍官在Q&A時間直接攻擊加拿大防長,認為其根據錯誤認知而產生的作為將會干擾印太安全,加拿大防長回答時進一步表示正是對中國行為的憂慮,包括北京在台灣周邊的軍事侵擾,才引發加拿大(如此)的回應,防長沒有任何退縮,而是對中國直面反擊。許多人對加拿大防長的現場表現讚不絕口。

不僅加拿大宣布會在印太增兵並提升任務頻率,德國也宣布在明年會有兩艘軍艦航行印太區域,英國也宣稱在2025年期航母會重回印太,值得注意的是,英國預計在2027前會與美國一起有核動力潛艦在西澳大利亞輪替駐紮,這代表在兩到三年的短期未來,美、英、德、加都會有更多軍艦參與印太為或是自由航行的任務。中國應該是察覺到此發展對中國的威脅,所以會選在6月3日在美加防長余香格里拉對話發表演說時,對當時美加軍艦聯合穿越台海的作為,採用危機邊緣戰術,希望迫使美加等國軍艦知難而退而離開台海。

中國暗指台海與南海都是中國領海,未來兩海衝突持續升高

中國在此次香格里拉對話的作為極為高調,對於自己挑起衝突的作為也毫不心虛,一副本人就是如此你又能奈我何的態度。但因為中國指控是西方國家在中國的領空與領海附近挑釁中國,才會引發中國的如此回應,暗示中國是將台灣海峽以及南海視為中國的領空與領海。這也代表中國未來在這兩個區域的作為會更為強勢,意圖將西方國家逐出台海與南海。

如果這個判斷是對的,未來台灣針對西方國家在台海,或是台灣周邊海域,都要注意中國船艦與飛機的侵略性行為,並且須與美、日、加及其他國家展開密切協調與預演,因為我們必須關注中國「蓄意」挑起衝突的可能性,而當事件發生後出現機艦船隻與人員生命的毀損,而會需要沿岸國家特別是台灣的援救時,就需意考慮到中國在屆時的可能強勢作為,包括是否意圖強勢阻止台灣援救以便抓捕美軍人員為其人質,或是誣賴台灣的救援行動為傷害中國船隻的挑釁者等。我們應該要預期在台海與台灣周邊的中國灰色地帶作為,在未來很可能會變得更具衝突性與侵略性。垂直升級的可能性變得越來越高。-

尋求中國高參與層級,香格里拉對話對關鍵安全議題出現自我放棄

今年是「香格里拉對話」二十周年,這個從2002開始的亞太區域最大的安全對話,在2020-2022期間因為新冠肺炎疫情而被迫取消或大幅降低其實體會議,至今依舊不減其受矚目程度。只是這是個充滿東協特色的對話。作為讓大家共聚一堂討論的平台,其作用遠高於建構區域安全共識與發展安全共同體。

特別是過去,為了使中國能夠派員前來參加,主辦單位遷就中國的程度頗多,台灣參與所受到的限制,與主辦單位期待能有中國夠份量官員與會的意圖有關,使得這個雖然不是政府出面,而是個非政府智庫所主辦的會議,至今卻無法針對包括台海安全在內等議題,有開誠佈公的討論。

不論是在演講提及其對台海安全的關注,或是在各場次的問答時間公開詢問各國對於台海議題的主張,顯示大家對台海安全有高度關切。照理講,既然台海安全議題這麼重要,就應該在香格里拉對話特設一個場次專門討論台海安全,同時邀集與台海安全有關係的各方同台表示意見才是。但今年在議題的設計上卻似乎刻意忽略。

香格里拉對話會邀請烏克蘭防長前來表示看法,但對於擔心可能成為下一個烏克蘭的台灣安全問題,卻在議程上與邀約上沒有任何作為。彷彿為了取得中國國防部長出席,在其他攸關區域安全的關鍵議題就可以妥協。今年這個對話在台灣安全議題的缺場,代表這個對話存在嚴重的自我限制,以台海安全議題區受到重視的趨勢來看,這個缺失是會被重重地記上一筆。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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