從上海防疫審視習時代的中國社會治理(上)

赤安超
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在此輪疫情爆發以前,上海的抗疫模式似乎提供了一個不同於中國其他城市的版本,有媒體和線民甚至使用「防疫天花板」一詞稱讚該地在疫情期間既能快速有效撲滅病毒,又能將防疫實踐做到高度人性化。

今年一月,《環球時報》曾發文稱讚,上海防疫部門僅將一家位於靜安區的奶茶店劃分為「中風險地區」,展現了中國精準而又靈活的抗疫政策,以此回擊西方媒體對中國在疫情期間採用嚴酷封鎖策略的指責。在確認了五位確診患者屬同一傳播鏈後,地方官員僅僅封控了確診者所工作的奶茶店。屆時,這塊只有20平米的「全球最小中風險區」一度登上微博熱搜。對比有的城市「因少量確診者封一座城」的嚴苛措施,在上海通常只將確診者所居住的居民樓單獨劃分為風險區的做法,在中國贏得了廣泛的公眾認可。

圖片來源:美聯社/達志影像

然而,就在兩個月後,民眾心中的「上海神話」破滅了。三月的最後一個周日,上海宣佈了「分區封控」措施,下令關閉非必要的企業,並且暫停了公共交通。雖然名義上並非「全面封鎖」,但實際情況已與之相差無幾。在此之前,當地官員們曾公開表示,對一座擁有2600萬人口的國際金融商業城市採取全面封控,恐付出難以想像的代價,因而會繼續採取針對性的管控辦法,以減輕因防疫來帶的損失

從精準、小範圍的封控,以較大限度減少社會成本,到對「清零」目標展現高度「忠誠」——即使在Omicron的影響下,實踐「清零」政策的難度加大、成本抬升,並且導致次生災害頻發、引發民怨,官員們依舊將這種廣泛而嚴格的封鎖措施認定為最佳防疫策略——這樣的轉變背後,是否存在更具結構性的解釋?

本文將以本輪上海疫情治理作為「引子」,並結合其他相關案例,將防疫期間的政策實踐及其社會影響置於社會治理的框架下,以審視當下中國的社會治理模式,並總結習時代中國社會治理所具有的特點。

習時代的中國社會治理

在2017年十月的十九大報告中,當局援引了列寧主義無產階級先鋒隊的思想,指出「帶領人民不斷創造美好生活」是黨的永恆目標。在「提高保障和改善民生水準,加強和創新社會治理」一節中,當局解釋了中國社會治理的具體含義。在中國,社會治理被描述為建立某種理想體系,既能幫助達成「為人民服務」的目標,也能靈活應對來自各界的挑戰,維持黨中央對國家各個層面的控制。

習時代的中國社會治理旨在保障一個「整體」或「全面」的安全環境。在一定程度上,它包含了主流西方各國對「國家安全」(national security)的理解。不同的是,這種理解下的社會治理主要側重於兩個內部安全維度:一是對官僚系統的控制,二是對社會秩序的維護

首先,成功的社會治理包含對一系列問題的有效解決,例如,公共資源配置、針對人為或自然災害的風險防控、制止異議、預防和管理社會衝突等。然而,對這些問題的解決在具體的制度背景下存在優先順序次序,尤其是當不同的目標發生衝突的時候。

再來,社會治理的過程需要採用一種「恩威並施」的策略,即既通過運用強制性手段,迫使個人參與到社會治理的相關環節中,也需要一定程度的「收編」,激勵個體加入合作。總體而言,社會治理一來要為廣大群眾提供基本的公共服務,維護政權的長治久安,二來則要確保中央的政令能被暢通無阻地執行,並且,下放給行政官員的權力不會被曲解和濫用。

在此基礎上,筆者認為習時代中國社會治理的特點集中表現在以下三個方面:一,強調黨員幹部的「純潔性」,以「忠誠度」為首要指標重構官僚系統內部的政治生態;二,運用監控設備和大資料系統,強化中央的資訊整合和分析能力,以有效實現對官僚體系和群眾的控制;三,為在短期內快速實現治理目標,常常採用「運動式治理」的方式,以對中央相關政策實施「收尾」,確保當局政令能起到有效管控幹部官員和群眾行為的作用。下文將結合本輪上海疫情防控中出現的有關現象和其他相關案例,對以上三個方面逐一進行闡述。

以「忠誠」為底色的政治生態進一步削弱了官員的社會治理能力

在中國官場,由於官員的任免基於一種「自上而下」的考核體系,因此上級將自己的親信安排在重要的公共職位上,並不是什麼新鮮事。但習時代社會治理的一大特色卻特別突出強調官員的「政治覺悟」和「忠誠度」。

十八大以來,北京當局以「反腐」為名開展了一系列針對官僚體制內部的清洗運動。去年針對政法系統和各級、各領域「一把手」及其領導班子的高調整頓顯示出當局並未對審查活動「偃旗息鼓」,反而有加大力度之態勢。

並且,「忠誠」二字在對官員們的談話中經常被提及。去年,中央黨校中青年幹部培訓班開班式上,官員們被告知,「理想信念堅定和對黨忠誠是緊密聯繫的,理想信念堅定才能對黨忠誠,對黨忠誠是對理想信念堅定的最好詮釋。理想信念堅定和對黨忠誠都不是抽象的,二者都必然在現實的日常生活和工作實踐中不斷得以體現和彰顯……理想信念堅定在政治上、思想上、行動上必然表現為對黨忠誠」。

一方面這種嚴酷的政審讓官員們「戰戰兢兢」,生怕一次失誤便讓自己丟了「烏紗帽」,於是表現出一種對政策的過度解讀和回應。例如,在一些沒有確診病例的地方,官員們在公路上設置路障,導致國務院要求地方政府不得擅自關停主要道路、港口和機場。為了儘快將感染者及密切接觸者送入集中隔離點,官員們對幾十個城市、數以億計居民的生活按下了「暫停鍵」。當實現「清零」與高水準的「政治覺悟」、「忠誠度」掛鉤,並通過績效系統呈現,那麼在此施政邏輯下的社會治理將往往無法兼顧「程式正義」以及考慮政治目標外的其他社會成本。

另一方面,則引發了下級官員對上級的政治獻媚。四月十七日,廣西壯族自治區代表投票確定了廣西出席黨二十大候選人預備人選名單。在講話中,代表們使用了如「永遠擁戴領袖、捍衛領袖、追隨領袖」等表達,向北京當局獻忠。事實上,這樣的政治獻媚已不是第一次。從時任共產黨天津市委員會書記李鴻忠的「忠誠不絕對,就是絕對不忠誠」,以及公開表態擁護「習核心」,直至次年當選中共中央政治局委員,到現任北京市委書記蔡奇稱讚習近平為「英明領袖」、《深圳特區報》以〈真正把習近平總書記重要講話精神刻進骨子裡,融入血液中,落到行動上〉作為內頁通欄大字標題……這些跡象都似乎表明,官員在工作或講話中展現出某種「政治忠誠」變得愈發重要且受用。

然而,部分官員高調的政治表態可能會在官員群體中產生一定程度的「同儕壓力」,從而演變成一種系統性的、起到改造「政治生態」作用的結構性力量。當這樣的表態在社會治理中佔據越來越高的比重時,也就意味著官員需要花更多時間在對自己「忠誠形象」的維護上,以給上級留下「服從」、「聽指揮」的印象,但同時也意味著,靠解決實際問題為出發的社會治理將越來越不受官員重視。

以資訊通信技術為依託的社會控制手段無法突破傳統體制的固有壁壘

習時代中國社會治理的另一個特點是,依靠廣布的監控設備和大資料系統,實現一種治理程式的自動化。2015年,中國國家發改委的一份檔曾把這類資料監控系統不僅描述為一種打擊犯罪的有效方式,更是加強「社會管理」及「維護國家安全和社會穩定」的重要機制。疫情的發生給北京當局以充分理由,運用數位監控,強化其對官僚系統和群眾的控制。

健康碼、行程碼等數位監控工具,對公民的私人資訊,如地理位置、旅行史、核酸檢測結果及疫苗接種史等,進行了大範圍的搜集。它以簡單的「信號燈色」(綠、黃、紅)區分人群,擁有決定公民是否能進入相關公共場所、採取哪種隔離政策——限制公民行動範圍的權力。

然而,自健康碼有關應用在疫情期間被廣泛投入使用以來,中國各地均出現過因系統資料庫崩潰致使健康碼載入失敗,或因屬地管理標準不一致導致健康碼隨意「變色」所造成的一系列社會治理亂象。這些問題背後更多折射出的是技術應用所依賴的社會制度場景。換句話說,技術問題只是表像,「隱性」而又錯綜複雜的制度性因素,讓社會治理所遭遇的困境通過「顯性」的技術問題呈現。

去年十二月,西安「一碼通」經歷了兩次系統崩潰,導致大量民眾無法乘坐公共交通工具。澎湃新聞在〈西安「一碼通」和它的分包公司〉一文中指出,「西安『一碼通』資訊技術平臺專案的多個子項目以『單一來源』採購方式分包給數家公司」,而「單一來源」採購的原因為「用戶制定」,也就是「西安市大資料局指定西安電信要求把具體的子專案分配給各家開發商」,而「一碼通」專案部門對平臺建設經費項目績效的自評綜述是:「根據年初設定的績效目標,專案自評得分100分,專案全年預算數2538.22萬元,執行數2538.22萬元,完成預算數的100%。」由於該事件中各類資訊不透明,引發了眾多關於經費去向的猜測。

雖然西安市委組織部在今年一月發佈消息:西安市大資料資源管理局黨組書記、局長劉軍同志因履職不力,停職檢查,但公眾對於「是否由於官員腐敗,導致健康碼研發經費不足、致使系統設計存在缺陷」的疑問並未得到合理答覆。

在本輪上海疫情中,網上曝光的一段「上海市民與疾控中心專家對話」的錄音裡,疾控中心專家直指上海官方所使用的「健康雲」數位平臺存在系統漏洞——無論民眾的新冠檢測結果為陰性還是陽性,系統皆顯示為陰性,而陽性患者需要通過人力系統另行通知。這顯示出,現有的資料平臺不僅存在嚴重的功能缺陷,並且無法取代甚至減輕行政系統對傳統資訊傳遞手段的依賴。

在健康碼投入使用兩年後的今天,各行政屬地依舊「各自為營」,導致在不同地區遷移的民眾可能需要安裝多個健康碼應用。本年度全國兩會召開前,全國人大代表、廣州醫科大學附屬市八醫院感染病中心首席專家蔡衛平談到其準備提交的,關於健康碼全國統一管理的建議。他指出,由於各地自行開發各自的健康碼系統,資料庫由不同的部門建設及管理,而不同地區健康碼的主管單位又分屬不同系統,導致各地、各部門之間出現資料壁壘、資訊孤島。然而,對健康碼相關資訊進行整合並不是在一個技術上無法突破的問題,難的是如何在制度結構上「動刀子」,對龐大而又冗雜的官僚系統進行優化、整合。

近期《端傳媒》發佈的〈「動態清零」與基層的迷茫:一位中國防疫者的近距離觀察〉一文中,也有類似的體現。作者阮玲婧指出,在流調環節,「由於資訊搜集的各個環節相互之間並不聯通,導致工作流程效率低下」。並且,多數民眾對於接聽基層人員來電詢問,以排查涉疫風險的舉措感到疑惑。他們認為大資料系統已能囊括這個國家幾乎所有公民的資料,而這種「挨家挨戶打電話詢問」的傳統調研方式則顯得耗時且沒必要。

由此透露,一方面,公眾對具體資料平臺的功效產生了認知偏差,將不同規模和效用的大資料系統一概而論,對其整體產生了一種「無所不知、無所不能」的簡化想像,並且可能還存在對資料監控的放大的恐懼;另一方面,現階段資料庫的搭建和管理依舊離不開人力支持,尤其在資料獲取環節,需要大量人力投入,而這些人力參與較多的環節往往也會導致較高的錯誤率,從而影響數位系統的有效性。

實際上,即使相關技術成功將大多數治理過程自動化,單靠技術本身也無法有效回應社會治理所面對的全部問題。且不論目前已知的技術缺陷、當局是否有意圖引入更創新、更高效的資訊技術手段以解決體制痼疾,單從基層行政人員對數位資訊平臺的不信任,以及地方官僚對固有行事規範(例如,屬地責任劃分)的依賴程度來看,技術本身也可能無法成為解救當下中國社會治理的良方。

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