從上海防疫審視習時代的中國社會治理(下)

赤安超
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回歸運動式的治理方式,彷彿是習時代中國社會治理無法擺脫的宿命

運動式治理作為一項政治策略,在現代中國的社會治理中一直被政治菁英們視為有助於推行國家政策、提高黨員幹部及群眾政治意識的有力工具。在毛時代,當局曾將其運用於針對血吸蟲病的治理中,以減少因放鬆管制而帶來的權力失控。

然而,在1970年代後期,作為改革的一部分,對於這種策略的應用被高層有意識地減少。中央政府改變了其執政的優先事項,強調少講「政治」,多著眼於「經濟增長」──足以見得兩者間所存在的矛盾及張力。

值得注意的是,對於一個威權政體來說,當其所認定的公共危機出現,與其「摸著石頭過河」,不如採取更容易「上手」的傳統施政策略以應對突發狀況。於是,這種家長式的運動治理模式不但沒有被削弱,反而得以加強。

在當下社會治理的優先順序次序中,一個單一的、高度政治化的目標被赫然擺在前列。

前兩年上海的疫情防控,雖然進行了很大程度的「在地化」,但最終卻和武漢、西安等地的防疫實踐一樣,走上了相同的「運動式治理」道路:一夜之間出臺並嚴格落實的限制性政策;看不見針對封控期間民生問題的解決方案;以粗略的集體畫像劃分群眾需求;用歌功頌德掩蓋廣泛的批評及求助。大部分的舉措皆為單一的政治性指標服務:只要能「清零」,哪怕只是形式上的也可以。

在各地防疫等級被調高期間,一系列防疫措施,例如,頻繁的人群聚集以在短時間內完成大規模核酸檢測、嚴苛的封閉式居家或集中隔離和計畫式的物資配送,彷彿成了某種「清零劇本」的標配。

圖片來源:美聯社/達志影像

並且,在這些近似的防疫實踐下,以上三地皆在疫情期間承受了相同的「清零」代價,這種相似性尤其能在上海和西安的抗疫中體現:買不到食物和其餘生活必需品、就醫困難、毫無法律和科學依據的寵物消殺、健康碼系統無法有效傳遞確診資訊等。最後在遭遇感染數字居高不下的窘境後,全都以「社會面清零」的政治性要求收場。

「社會面清零」,是西安封城期間,由當地官員首創的概念,指將陽性患者及其密切接觸者拉送至郊區或周邊地區後,以便主城區達成清零指標,本質上是一種為了清零而清零的形式主義實踐,被網友戲稱為「掩耳到零」。然而,上海官員對社會面清零的具體內涵進行了無實際意義的調整:將「主城區內」無新增病例變更為「隔離區外」無新增確診。

四月十七日,根據路透社兩名知情人士指稱,上海地方官員已設定目標,在週三(四月二十日)之前阻止新冠病毒在隔離區外傳播,實現「社會面清零」。 然而,在四月二十日當天,官方僅僅宣佈了金山和崇明兩區實現「社會面清零」。從地理位置上看,這兩地一個位於上海遠郊,而另一個幾乎只能與上海本土「隔江相望」。 根據上海疫情防控中心發佈的數字,上海十九日新增新冠肺炎本土確診病例達2494例,本土無症狀感染者達16407例,雖然官方聲稱當地疫情呈下降趨勢,但其公佈的確診數依舊處於自武漢疫情爆發以來的高位

回顧習時代的社會治理,官方造新詞、新概念的做法屢見不鮮──從「中國夢」到「人類命運共同體」,從「全過程人民民主」到如今的「社會面清零」、「全域靜態管理」。鄧聿文曾對習時代這種「新詞治國現象」有過較為完整的總結:這些新詞具有欺騙性,「其字面含義與它(們)實際所指或實現的結果是不同的,甚至完全南轅北轍」,僅僅為起到一種規範及輸出意識形態和政治文化的作用。

其次,把社會治理的相關方針、戰略高度符號化和政治化,也是這種運動式治理的特徵之一。

在上海防疫形勢逐漸嚴峻之時,深圳特區報於三月二十日刊登的一篇評論,為中國防疫模式定下了主調:「『動態清零』與『病毒共存』表面上看是抗疫的理念之爭、策略之爭、方法之爭,本質上則是制度之爭、國力之爭、治理能力之爭,甚至是文明之爭。」

借用周永明在《二十世紀中國禁毒史》的分析框架來看,北京當局將歐美等國的防疫策略視作一種社會失序的體現,而「不惜一切代價」推行以「清零」為目的的防疫運動是一種針對帝國主義「躺平」理念試圖對本國國民進行身份改造的回擊。這種運動式防疫正是在國境內構建和強化國家領導權的表現。

帝國主義利用其理念和理念下的衍生品,例如西醫療法、mRNA疫苗等,作為控制本國國民、實現其目的的工具,而拒絕這樣的滲透,不僅展現了清零防疫運動在公共健康及道德層面的意義,而且是一種重申政治身份主體性、擺脫壓迫者形象的象徵。官方試圖將防疫和愛國主義綁定,把針對中藥和國產疫苗的推廣通過一系列群眾和政治運動實現。因此,這類運動的目的不僅為了消滅病毒,當局更希望將此作為強化國家權力的手段,對其工具化。

總體而言,這種運動式治理彷彿是習時代一系列「大國戰略」實踐的最終歸宿。北京當局急於將其執政合法性和戰略實踐的成果綁定,傾軋了地方官員消化和執行政策的空間,導致政策無法產生長遠、可持續的實際效益,最終走向只為達成某種「政治性必要」的運動式治理。

例如,為了將「精準扶貧」融入「全面建成小康社會」的目標,在2020年實現全民脫貧,各貧困縣大多只能被迫制定為解決某種「政治性必要」的快速方案,而非規劃可能帶來長期經濟效益的可持續性戰略。那些在貧困線以下的住戶只能獲得一次性的經濟或物質支持,然而,一旦「精準扶貧」運動結束,這些受援物件也許會重新回到貧困狀態。並且,地方官員可能會為了個人晉升而操縱扶貧資料,只注重在表面上推行政策,而不把脫貧作為真正的目標實現。

再來,這種運動式防疫還將對一個成熟公民社會的形成起到阻礙作用。

各地防疫期間,除了動員官僚系統內部人員之外,許多基層工作需要依靠大量志願者完成,例如掃樓巡查、引導市民進行核酸檢測、負責流調環節的資訊收集及核准,甚至包括親自執行核酸檢測、完成疫苗宣傳等任務。

然而,防疫運動下重複、枯燥的工作不斷消耗著這些基層人員的工作熱情,並且,官僚系統「自上而下」、高壓且低效的管理模式,以及民眾對防疫的反感和抵抗,導致該群體無法被激發和實現其本能發揮的效能。

一個成熟公民社會的構建,依靠的是在傳統意義上公營與私營部門之外的自發力量,通過訴諸共同的利益、目的和價值,以非強制性的方式集結,並發展壯大。但是,一種傳統官僚管理方式的介入,既破壞了其中的自發性和非強制性,重複且繁瑣的行政任務,也消耗了參與者的價值感和意義感。

正如〈「動態清零」與基層的迷茫:一位中國防疫志願者的近距離觀察〉一文中寫道:「最辛苦、承受最多壓力的基層工作者甚至可以說是中國防疫模式最堅定和最熱情的擁護者……然而,今年偶然和某些人再次談及這些問題,已經分外疲憊的他們卻猶豫了。反覆不斷的疫情,已經耗竭的精神和物質激勵,使得承受著上與下兩邊壓力的他們也不知道接下來該何去何從」。

最後,將運動式治理的成果和執政合法性綁定存在潛在的反噬威脅。

有分析認為,武漢疫情之後中央重新奪回了鄧時代以來所喪失的、對地方在公共衛生上的控制權。世界進入全球化時代後,公共部門的管理方式和治理理念均發生了巨大變化。隨著官僚系統不斷擴大,並逐漸向專業化發展,越來越多的參與者加入到國家政策網路的構建過程中,並獲得相應的權力和資源,中央政府為保證其政策實施過程的整體和連貫性,所能施加的影響力逐漸減弱,產生了基於「職能」和「地域」的兩種分權類型。在中國,統一表現為中央集權的弱化,和地方分權的凸顯。

具體而言,改革開放後,隨著以「結果論」為基調的經濟建設,中國人口的總體健康逐漸惡化,尤其對農村地區來說,傳播性疾病和慢性病激增。同時,一種垂直的,在中央和地方間關於疾病防控的溝通機制被弱化,一定程度上影響了中央對地方的動員能力,無法獲知地方的真實狀況。

然而,公共危機的出現將國家迅速召回某種可強化中央對地方控制的「例外狀態」,並且,防疫初期的短暫勝利也成了當局重申其執政合法性的象徵。

疫情發生以來,北京當局對中國各界在抗疫中的表現公開給予了多次肯定,其中最為盛大的是在2020年九月八日於北京人民大會堂舉行的全國抗擊疫情表彰大會上。當局在場肯定了其領導下社會各界以最短時間遏制疫情蔓延勢頭的努力,將每日新增病例控制在個位數內,並且,最終快速取得了殲滅疫情的決定性勝利,把體制優勢和「中國速度」捆綁,以展現領導層在應對公共危機時的高效指揮和社會治理能力。

如果說這次慶祝大會的召開是基於某種社會現實──病毒被有效撲滅,各類社會機制恢復運轉,那麼近期北京當局在冬奧表彰大會上對中國防疫政策的肯定則是一種形式上的必要──無論屆時上海等地因疫情復發採取了多麼嚴苛的封鎖措施,造成多大範圍的社會影響,中國的防疫政策都值得一再被嘉獎,並且需要用極為「儀式感」的方式向公眾展現,確保其偉大、光榮和正確。

這類「儀式」說明了「劇場國家」──通過排場、虛文,為當權者的相關決定背書──在威權主義政治中的重要性。具體而言,當局借由聲勢浩大的盛會,混合「政治彩排」(political rehearsals)和「公開展示」(public display),以顯示「確認合法性」(confirmative legitimacy),讓其希望傳達的政令、思想,通過精心準備的演說,得到順利接受和歡呼。不僅如此,這樣的「儀式」在民間抗疫實踐中還產生了某種「上行下效」的演化:社交媒體上廣為傳播、實則刻意安排的「加油喊樓」,民眾感激政府及時配送相關物資,以及地方衛視邀請各路名人連袂演繹抗疫特別節目等,皆為營造一個可稱之為合法性的幻象。

在此次上海防疫運動中,我們還能進一步窺見的是,極力維護一種高度集權化的控制會同時犧牲地方靈活治理的能力,進一步激發基層官員的「不服從」行為,即便這種「不服從」所造成的影響從短期來看是有限的。例如,有上海基層官員罕見地公開向民眾抱怨其專業建議不被上級認可,並且,近乎要被當下高度政治化的防疫舉措逼瘋

周雪光在《中國國家治理的制度邏輯》一書中將其概括為「一統體制與有效治理之間的矛盾,集中表現在『中央管轄權與地方治理權間的緊張和不相容』:「前者趨於權力、資源向上集中,從而削弱了地方政府解決實際問題的能力……而後者又常常表現為各行其是、偏離失控,對一統體制的中央核心產生威脅。」

需要強調的是,當標準化的高壓防疫措施逐漸常態化,變種病毒的傳播力愈發強勁,有關當局視「清零」為加強某種執政合法性的有力依據將導致其面臨一種進退兩難的境地:任何在「清零」運動過程中遭遇的阻礙都可能演變成否定當局執政能力的風險,而不斷被強化的政治性目標將最終葬送各地社會治理的有效性。

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