從《台灣政策法》過程看台美關係現況的政策與政治

賴怡忠
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《台灣政策法》通過美參議院外委會

《台灣政策法》(Taiwan Policy Act)由參院外委會主席孟南德茲(Robert Menendez)以及共和黨籍的葛萊姆(Lindsey Graham)參議員在六月共同引入參院,於九月中通過參議院外委會。而在通過參院外委會兩星期後,眾院外委會少數黨領袖(ranking member)麥考(Michael McCaul)連同三十六位眾議員提出眾院版的《台灣政策法》。

因為今年適逢美國期中選舉導致國會議程剩下時日不多,所以大家多預料這個同時在參眾兩院都有提出版本的議案,不太會有機會於今年通過。但因為這個法案已成為參眾兩院討論的話題,不再只是限於某一個議院的單一提案,因此預期還會有後續發展。

圖片來源:美聯社/達志影像

《台灣旅行法》、《台北法案》、《台灣保證法》、《台灣政策法》

從2018以後,我們看到美國國會在涉及台灣的法案上出現新的態度變化。1979年通過《台灣關係法》後,雖然美國國會持續對台灣議題有在關注與發聲,但多是以不具拘束力的國會決議(non-binding resolution)為之,除了在1999年曾出現《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act)的正式提案,但當時的重點是在共和黨掌握的國會意圖以此對民主黨柯林頓政府施壓,因此當2000年底共和黨重掌政權後,《台灣安全加強法》也就沒有後續動作了。

但在2018年同樣是共和黨掌握政權(川普政府),共和黨控制的國會卻開始提出在形式上具約束力的國會法案,不再是過去那些不具約束力的決議案。2018年通過《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act),在2020年更先後通過《台北法案》(TAIPEI Act),以及《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act,這裡面通過的每一條法案,之後都被川普總統簽署成為法律)。

固然這些法案在內容上採較不具強制性的文字以放鬆對行政部門的約束(同黨國會對同黨政府一定會比較鬆,以便讓自家政府好做事),但這些本質上都是具拘束性質的法律,與一般性的決議迴然不同。這些行動也代表了美國國會在處理台美關係的態度上,進入了新階段。因此當與拜登同黨的參院外委會主席引介《台灣政策法》進入外委會時,自然會引發關注,因為這是來自執政黨參議員的主動立法,意義自然不一樣。

《台灣政策法》涵蓋面廣,有意重塑台美關係

《台灣政策法》內容龐大,光內文本身就超過一百五十頁,區分為九大項。包括了對台灣地位與台美關係性質的認知、台灣防衛議題、防衛中國對台認知作戰、台灣的國際參與、擴大與台灣在經濟與發展的合作、促進台美關係的雙向交流計畫、對於破壞台海穩定的中國相關決策者之制裁措施,以及其他舉措等,可以看出,這個法案幾乎涵蓋了現在台美關係的每個主要關切面向,與主要以促進台美雙方官式交流的《台灣旅行法》、著重協助台灣國際空間的《台北法案》、以及關注台灣安全防衛議題的《台灣保證法》等以單一議題為主的法案不同,《台灣政策法》本身的覆蓋面非常廣。我們可以說這個法案如果通過,是有可能重塑現在於檯面上所看到的台美關係。

外界對《台灣政策法》的關注多在防衛議題上,這固然因為近日中國對台灣的壓力日增,特別是八月的圍台軍演後,中國意圖抹消台海中線,也每日固定出動5-7艘船隻在台灣鄰接區虎視眈眈,意圖建立台海新常態。這當然使得台灣的防衛議題成為關注焦點,加上預期《台灣政策法》在本會期不會有時間取得通過,因此其中與台海防衛有關的條文可能會被整合入年度的《國防授權法》(NDAA)中,這也自然讓大家會更關注法案內有關軍事議題的相關條款。但軍事議題只占這個法案內容的九分之一,顯示其他議題也很重要,而且這些議題也有相應的資源投放(如《台灣獎助金法案》,Taiwan Fellowship Act),我們對此也不能忽視。

值得注意的是,這個法案在談到其他議題時,都有引用甚至意圖修改其他先前已通過的法案(例如《台灣旅行法》、《台北法案》),或將一些先前有提出但之後沒後續動作的法案(例如《台灣獎助金法案》,Taiwan Fellowship Act)一併納入。因此這個法案似乎意圖整合其他提出的相關涉台法案進入一個大型的架構中。這個嘗試在過去很少見。我們對此需要密切關注。

美已不再堅持只能投注資源在不對稱防衛上

如果針對目前外界最關注的防衛議題來看,比較這個法案在六月中啟動直到九月中通過外委會後的前後文字,我們可以發現似乎美國現在已不再堅持台灣一定要將資源全力投注在不對稱防衛上。例如在一開始的「對外軍事金援FMF」提案時,特別提到授權撥款四十五億是提供給台灣購置「不對稱防衛」武器,但是這段文字在九月中於外委會通過的法案內文被刪除。

除此以外,九月中通過的版本還提到美國要對何為「不對稱」進行研究與定義。這可能反映了美國軍方內部發現文人政府要求台灣走「不對稱防衛」,但美國自身卻對何為「不對稱防衛」缺乏定義的現況有關。事實上美國軍方對於「不對稱」缺乏定義,因此無法提出具操作意涵的概念以茲訓練,並據此形成準則。如果要以此要求別人,極可能造成高度混淆,很容易在理解程度不同下出現各說各話的局面,大幅增加溝通成本。

特別是現在美方似乎除了提到「很大數量的小東西,不是很小數量的大東西」(a large number of small things, not a small number of big things)等非常原則性的講法外,就沒有其他說明,因此也無法說服外界諸如為何其認定載台本身就一定不是不對稱等問題。因此當《台灣政策法》特別提到要針對「不對稱」展開研究,不代表美方因此就不要台灣發展不對稱防衛,而是過去一年這個溝通過程所產生的狀況,導致大家認為有必要對此展開研究,以形成清楚與具可操作性的概念。這個發展過程很值得我們注意。

此外,中國八月圍台軍演後,也使大家注意到中國啟動封鎖任務的可能性,及其可能產生的問題。也因此會更嚴肅看待面對灰色地帶作戰的任務需求以及面對這個需求所需要的能力。在這個基礎上,就不會特意強調台灣軍事資源只投注在單一的反登陸任務。從這個角度看《台灣政策法》的文字變化,似乎反映了華府政策圈內對台海狀況出現新認知。

對外軍事金援(FMF)數量增加,顯示欲提升台灣防衛需求的迫切性

《台灣政策法》最引人注目的內容就是五年六十五億美金的「外國軍事金援」(Foreign Military Financing)。原先內文是四十五億的美金金援(grant, non-repayable),還將每一年的金援數目有仔細規定,之後另加二十億美金的軍事借款(loan)。但最後變成直接是在五年內提供六十五億美金的金援。

美國會要提出對台軍事金援,當然與中國積極對台備戰,升高對台軍事力道,並極快速提升「反介入/區域禁制」能力影響美軍行動自由度等發展有關。鑒於台灣與中國所存在的巨大軍事資源差距,以軍事金援協助台灣快速建構防衛力,就自然被認為是個必要之舉。

如果看川普時代的大量對台軍售,其四年下來總共批准約一百八十億美金左右,其中66架的F16戰機就佔了八十億美金,因此六十五億的軍事金援,如果能夠好好使用,也會是相當可觀的資源挹注。

當然建軍不光只是買武器,還須有其他項目的配合才能建立可恃戰力,我們也要有人可以操作使用,而這些都是需要時間處理的工作。但相較過去台灣是用自己的錢透過軍購來發展,這筆被授權的金援是另外加入的,當然會更可貴。

有人說這筆錢會因此使台灣國防戰略受制於美國,這根本是無稽之談。如果台灣的國防戰略會因此受制於美國,代表美國會深深參與介入台灣的防衛安排,那麼所謂的對台「戰略模糊」就基本不存在了。偏偏同樣的人又說美國不可信,因為美國屆時在台海出現戰爭時因占戰略模糊,是很可能不來協助台灣的。

但如果美國戰時不會來協助台灣防衛,在平時幹嘛還要自己花錢來控制台灣的國防?畢竟根據這些人的說法,戰爭發生時美國不太可能會來。但在平時卻要自己花錢控制一個準備在戰時要放棄的國家,這實在不合邏輯到了極點。

從檢討台灣防衛策略到檢討台美防衛合作安排,重點出現變化

此外,《台灣政策法》不僅提到要評估台灣的自衛能力與策略,以及美國對此可以提供的協助,也直接提到行政部門須向國會相關委員會進行機密提報「美國防衛台灣的策略」(classified review of the United States strategy to defend Taiwan)。也要觸及美台防衛合作的計畫等。比起過去專注在分析美國對台灣應該如何自衛以提出建議,這次還加上質問美國在台灣遭受攻擊時要準備做什麼,以及與台灣要共同做什麼等議題。顯然重點變化。

從拜登四次防衛台灣的講話來看,雖然前三次都有美國國安會或是國務院出面「澄清」拜登總統的「真意」,但當拜登總統第四次提出後,我們卻沒看到類似的說明。甚至之後還看到拜登總統首度於聯合國提到中國威脅台海穩定,感覺有先對聯合國場域打預防針,以因應屆時當中國真的入侵台灣後會比照俄羅斯侵烏戰爭的狀況,在聯合國否決各國援台,並指控其為介入中國內政事務等荒謬。

基本上我們應該可以確定,當台灣在未挑釁中國的狀況下受到中國軍事攻擊時,美國出面協防台灣的態度應是相當明確的,因為這時就不存在所謂的戰略模糊,因為戰略模糊並沒達成嚇阻中國發動軍事攻擊台灣的目的,在這個狀況下,戰略清晰就會自動展現,要不要防衛台灣就不再是個問題。只是防衛台灣的形式是什麼會有各種可能性。《台灣政策法》直接要求行政部門向國會提報美國防衛台灣的策略,這個前所未見的提案代表了美國現在是更接近清晰了。

《台灣政策法》代表國會主動出擊形塑台美關係的新紀元

如前所言,因為國會選舉時程的關係,《台灣政策法》不太可能於期中選舉前通過參眾兩院的大會,更何況九月底眾院所提出《台灣政策法》草案,把原先參院修飾掉的部分語言又加了回去,更增加兩院協調的難度。但不論《台灣政策法》之後的處境如何,這本質上是個國會主動參與美國對台政策制定過程的另一例證。特別這是在民主黨執政時代由民主黨掌控的國會所提出,顯示這不是「共和VS.民主」的黨派論爭,而是國會本身在對台政策制定過程的主動出擊。

過去在討論台美關係時,雖然都會提到美國國會很重要,但在具體的政策與作為上,往往多傾向於將美國國會視為一個奇異的他者,認為其只會反應式的提出若干法條以反映當時對台灣議題的關注風向,更有一些美國官員習慣將其視為是個不懂台美關係的細緻差異,只是來搗亂刷存在感的麻煩製造者。

只是歷史上,美國國會對台美關係的影響力極大,包括由國會主動立法為日後的美台互動打下基礎的《台灣關係法》,甚至之後自動成為美國對台政策的必要文件之一,位階還高於行政部門主導的美中三公報。在美國外交事務一向多由行政部門獨攬的傳統上,在對台事務上卻是行政部門被迫與國會分享對台政策的決定權,這是個很顯著的異例。

只是在90年代到2017期間國會在對台事務缺乏主動立法的操作,使得處理台美關係的外交實務人士往往忽略了美國國會過去曾扮演的主動角色,甚至之後誤以為行政部門才是唯一要角。台灣方面也曾出現類似認知,認為只有當其與行政部門的溝通碰壁時,才需要美國國會。這些認知被2018以來美國國會在對台事務立法的明顯積極性徹底打破。

以這次的《台灣政策法》過程來看,其涵蓋範圍的寬度與深度,幾乎可說是國會似乎計畫透過這個立法,以完成改寫1979《台灣關係法》所框架台美關係的嘗試。這個發展代表台灣與美國的外交從業人員在處理台美關係時,都須將美國國會的角色納入,如果有人以為可以排除或是降低國會角色,肯定會對台美關係帶來麻煩。

以現在美國國會參與台美事務的積極度來看,有可能在這幾年會使台美關係出現新局面,甚至會在1979後出現新的制度安排。面對這個新局,不僅外交實務人士要有所體認,理解到從90年代經驗所產生對國會在台美關係的認知,已不再適用於今天的局面,台灣立法院對此也須要同步了解,國會在未來台美關係的任務會變得更多,對因此所加添的任務需求,自己也更要有相應的準備。

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賴怡忠

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