從美國提出的兩戰略看其戰略態勢發展

taiwanthinktank2017
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美國在十月先後提出兩大國家安全相關戰略

美國在十月十二日與十月二十七日先後推出「國家安全戰略」(National Security Strategy)與「國家防衛戰略」(National Defense Strategy),其國家防衛戰略推出時也一併將「核武態勢評估」(Nuclear Posture Review)與「飛彈防禦檢討」(Missile Defense Review)一起推出。如果連同今年二月中已提出的「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy),以及五月底推出的「對中戰略」(Strategic Approach toward the People’s Republic of China),拜登政府的主要國安戰略基本上已大致宣示完成,我們因此大概可以知道拜登政府是如何看待現在的國際情勢、威脅認知、以及美國對此可能的應對態度。

圖片來源:美聯社/達志影像

侵烏戰爭導致對兩大戰略的重寫

拜登政府的國安戰略是在就任後二十二個月才提出,可以說是後冷戰時代最晚提出者,即便當時經歷九一一事件的小布希政府,國安戰略也是在隔年九月提出,比拜登政府還早上一個月。而拜登政府的國防戰略則在今年四月向國會領袖提出其機密版後,過了八個月才對外提出公開版,時間的遞延也非常罕見。

這是因為俄羅斯侵略烏克蘭戰爭,導致原先計畫在春天提出的國安戰略被迫改寫,並特別從外界另找一位學者學進行協助。同樣的,四月提出的國防戰略機密版後,隨著侵烏戰爭的發展及其對美國軍力態勢與應戰能力的衝擊,國防戰略也同樣出現改寫過程。雖然美國政府對外界說其改寫的幅度不大,但俄烏戰爭的確出現國防戰略重新檢討的作為與延遲了戰略的提出時間。有趣的是,當時擔心俄烏戰爭可能導致對印太戰略的改寫而提早對外公布印太戰略,但俄烏戰爭對國安戰略與國防戰略的影響則是使其延緩推出,從這點也可以看出美國內部是如何看待俄烏戰爭與國安戰略的關係。

雖然有外界懷疑這兩大戰略的提出時間是否針對中共的二十大,畢竟其提出時間與中共二十大的開始與結束時間非常接近,但這更像是巧合而非特意為之。

未因侵烏戰爭而降低中國威脅程度

就這兩個戰略來說,基本上是否定了過去基於全球化的諸多國際行為假設,更重視地緣戰略對抗,即便支配過去二十年注意力的恐怖主義並未完全消失。除此以外,兩個戰略也都很明顯的將中國視為首要且是步步進逼的威脅(pacing threat),俄羅斯則是個能力大幅限縮,但有能力在短期造成嚴重問題(acute threat)的區域威脅。這兩戰略也都提到未來十年是關鍵,是美國如何「競贏」(out-compete)中國的關鍵時間點。為此美國必須積極投資自身,與盟友展更廣泛的合作,並與中國展開負責任的競爭。

與2018川普時代的國防戰略相比,當時國防戰略還提到可與中國合作,但這次的國防戰略則把更多重點放在與中國的競爭上。而2018的戰略也提到俄羅斯有意改變現狀,可是沒有將中俄的能力與影響範圍進行區分,但2022的國防戰略則進一步認為俄羅斯能力(因侵烏戰爭)已大幅弱化,無法如同中國對美國形成威脅的程度。親美國政府的智庫學界對於中俄兩國是這麼說的,中國像是長期的氣候變遷,影響會是根本性與長期性的,而俄羅斯則像是短期的風暴,時間短但具破壞力。

從這個角度也可以發現美國並未因俄羅斯侵烏戰爭與對此展開的改寫,改變了對中國威脅的認知,相反的,因為俄羅斯侵烏導致其國力衰竭,使得拜登政府更著重應對中國威脅。而這兩戰略也讓我們發現,美中競爭就是個長期性與本質性的發展,所謂美中妥協的可能性並不高。台灣如有人還在認為可以在美中之間遊走兩邊並認為這是聰明的做法,可能要好好看看美國提出的這兩大戰略,以及這次習近平在中共二十大提出的政治報告了。

中國不僅是國際威脅,還對美國國內產生威脅

這次在美國國防戰略中,還認為中國的作為對美國本土產生威脅,因此美中競爭不再只是在國境外的競爭關係,也要在美國境內展開抗拒中國對美國社會的影響戰、經濟戰與科技戰等。這是美國首次將中國的威脅從國際延伸到國內,一方面是認知到美中相互交融的現實,但也是本質上認為中國的威脅不會止於國境外。

一旦認為威脅的範圍進入國內,中國對美國就不會只是國務院、國防部、貿易代表等處理的領域,包括司法部、商務部、能源部、聯邦調查局等都需要介入。美國的反應強度會變得更強,可交易的成本也會變得更有限,對於盟友的期待或要求也會變得更多與更直接。對於這個發展我們必須有所體認。

台海威脅被提升至較北韓問題更嚴重

在「國防戰略」中,很明顯可以看到美國對台海和戰的關注程度甚高,甚至比過去恆常關注的北韓核武問題更重要。這是過去很少看到的現象。國務卿布林肯日前才說習近平無意遵守現狀,並想提前完成統一,加上這份報告對台海安全的重視,顯見在拜登政府眼中,台海情勢是相當緊張,而且還可能會持續升級。

除了把台海情勢提升到比北韓核武問題更前面關注外,國防戰略也提到「灰色地帶威脅」問題為重大的安全問題。美國國防戰略傳統多專注於軍事領域問題,如果是非傳統安全問題,則會是關注如反恐、氣變變遷、生化武器擴散等,因此這個國防戰略將中俄等國的「灰色地帶戰略」放入,不僅是美國防部的首次,也代表美國防部日後會針對這個課題有更多關注。過去台灣抱怨美方沒特別關注灰色地帶問題導致台美戰略的無法對焦,應可以得到一定程度的緩解。

核武作為嚇阻工具的重要性再度被強調

值得注意的是,此次國防戰略也將核武態勢評估一併提出,更強調美國核武對於防衛本土與盟友,嚇阻敵手冒進的重要性。也提出哪些核武需要被淘汰,那些載台會被考慮或取消等。顯示俄羅斯仗恃核武而侵略烏克蘭,以及發現中國有個大幅擴增核武的計畫等兩大發展,使得美國再度提升核武在美國防衛力與維繫盟友等的角色。

這顯示一方面美國非常關切中國核武發展,及其對於全球核武平衡的衝擊,意即這個衝擊會是根本性的,過去美蘇雙邊透過「相互保證毀滅」(MAD)的核武平衡等式,在出現更多重要行為者後,是否還能維持就會是個疑問。

此次的核態勢評估也取消在川普政府同意要發展的「潛射巡弋核彈」(SLCM)。有人說這是擔心潛射巡弋核彈的發展會導致「首發使用核武」的傾向會增加,而且也會讓一般性的巡弋飛彈與巡弋核彈無法區別,導致在發射巡弋飛彈後,對手國會誤以為已受核打擊而立即發動核攻擊以求報復。但也有人說美國取消與俄羅斯的「中程核導彈協議」(INF)後,面對中國日益擴增的核武力,美國發展「潛射巡弋核彈」就會是在印太區域維持核威懾的必要之舉,因為在印太區域多是海洋,中程核武就只能部署在潛艦而不是在陸地。因此擔心取消這個計畫後,美國可能沒有因應中國可能擴增至千枚核武的有效對案。

與90年代美俄限核武談判,當時最擔心的是少數流落在外面的蘇聯時代之失聯核彈,是否會被恐怖主義者拿來勒索與對付國家。當時有一句話「我不擔心擁有五千顆核彈的對手,但我擔心只擁有一兩顆核彈的組織」,因為對這種組織,「相互保證毀滅」(MAD)的信條是不適用的。但現在又回到對核威懾的重視,顯見俄羅斯仗恃核彈侵烏克蘭的作為與之後中國大幅擴增核彈的舉措,是如何改變了威懾平衡的戰略估算。我們也可以推估,在未來十年有關透過軍備控制以限核的關注,可能會暫時讓給建構可恃的核威懾能力。

美國維持「一又二分之一」戰鬥力準備信條

另一個重要的發展,是美國「國家防衛戰略」基本是維持「一又二分之一」的即戰應對態勢。根據其國防戰略所言,美國必須維持一個可以打一場大規模的全面戰爭,並能嚇阻(deter),或必要時可以取勝(prevail)另一場局部性區域衝突的軍力。這基本上表示美國是預期要能打勝中國或俄羅斯發動的戰爭,同時也能嚇阻,並在衝突發生後可以擊敗北韓或伊朗的妄動。

在2001年倫斯斐擔任國防部長後,美國防部針對後冷戰時代的「同時打勝兩場區域衝突」(two major theater wars)的軍力規劃進行修改,把重點放在反恐與維和任務的軍力需求。當時倫斯斐一方面認為美國軍力超越同儕太多,不太需要準備像打波灣戰爭規模的兩場區域戰爭之軍力,同時也是為了因應反恐的需要。之後在2017年底美國國安戰略重新回復到注意與大國的地緣戰略競爭關係時,針對軍力態勢開始出現辯論。認為過去根據反恐任務的軍力整編已經無法對應現在的大國競爭,但美國的經濟力目前已不若過去般佔優勢,因此要在預算範圍內調整成什麼,變成在持續爭論的問題。

如果是根據現在這個1+1/2的國防戰略,美國似乎要能將軍力朝向打一場全領域的大型戰爭,並能同時嚇阻其他能力較小的敵意國家的區域威脅。這一方面是假設中俄不會同時發動戰爭(或是認為俄羅斯軍力會大幅下降到只是個區域敵對勢力),同時區域敵對勢力的軍事動員屆時會是屬於機會主義性質的臨時性挑釁,不是處心積慮的大規模攻擊。

美國要如何能維持同時打一場對付中國的全面戰爭,但又能嚇阻北韓或伊朗在其各自區域的冒進作為,大家一定關注其國防預算規模,畢竟沒錢就沒辦法做事。現在美國國防預算約佔3.5% GDP,對此有共和黨議員認為美國須準備足夠軍力,為此國防預算必須大幅提升近兩倍,達6%GDP。但此舉拜登政府不太可能接受。

加拿大、日本、澳大利亞也即將推出重要外交與安全戰略評估

美國兩戰略文本的提出,釋出了高度重視中國威脅與全面準備抗中的信號,同時也認為中國不再只是個國際問題,對美國國內也產生不良影響。美國國防戰略也首次提出要重視灰色地帶威脅問題,並再度將核武態勢提升,為此可能會更重視強化核嚇阻能力,而非只是維持足夠的核嚇阻,對核軍備控制的關注也可能會因此暫時被晾在一旁。這些與盟友的經驗是有一定程度的符合,但也讓一堆期待不要在美中選邊,可以自由彈性獲取利益的國家,更會無法遂其所願。

由於預計在十二月中日本就會提出其「國家安全戰略」、「國家防衛政策大綱」、「中期防衛力整備計畫」等三大重要戰略安全文件,明年三月澳大利亞也會將其對「2020防衛政策更新」與「軍力結構評估」的檢討結果,提出其「戰略防衛檢討」(Strategic Defense Review),加上加拿大預計很快會將其討論的近一年的「印太戰略」提出,相信美國此時提出的國安戰略與國防戰略對這些國家的戰略評估都會有重要影響。

對台灣而言,美國國防戰略除了高度重視中國威脅外,也再度提到支持台灣發展不對稱防衛力,本身還提到會重視灰色地帶威脅問題,雖然強調不對稱,但也重視灰色地帶衝突,顯示其與台灣在中國對台威脅認知的差距應該有在縮小。值得一提的是,《台灣政策法》與國防相關部分的條文,基本上應該會進入本年度的《國防授權法》,而其中有不少項目是國防與國安部門主動希望國會議員將其加入的,顯示這些作為是受到行政部門的支持,不存在所謂國會VS.拜登政府的問題。

有志於在選舉獲勝的的台灣參選人,必須要了解這個國際大趨勢,以便知道自己當選後會遇到什麼樣的全球與區域環境。全面抗中是時勢所趨,無法迴避。俄烏戰爭還會持續一段時間,對台灣的經濟與物價也一定會有相當影響。除非台灣束手就擒,習近平對台灣的壓力也會步步升高(但台灣投降後台灣就變成中國抗美可割可棄的棋子)。這意味台灣從政府到民間,也都須有隨時備戰以面對變局的心理與物理準備。

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