從韓國《青年基本法》看台灣「青年主流化」的課題

董思齊
570 人閱讀

在去(2022)年底地方選舉時,各政黨都觀察到青年選票是決定選戰結果的關鍵因素,因此「十八歲公民權」成為青年動員的重要主張。雖然「十八歲公民權」的修憲複決案並未通過,但在各主要政黨陸續決定2024年總統候選人後,各參選人如何展現吸引年輕選票的能力,已成現階段選舉動員的重要環節。也因此,許多與青年權益相關的政策議題已開始陸續被提出討論。

圖片來源:翻攝自蔡英文臉書

2023台灣青年政策意象調查的發現

為了解十八歲公民權未能通過、青年投票意願低落的原因,同時考察台灣民眾對青年政策的理解與時代需求,今(2023)年年初時,台灣智庫開始召集多個焦點青年團體進行多次座談,同時也邀請法政社經各領域專家學者進行多次密集的討論,希望能提出真正有利於台灣未來發展的青年政策。而在3月29日所發表的「2023台灣青年政策意向調查」,就是為系統性了解現階段台灣民眾對青年政策的看法所進行的民意調查。

今年截至目前為止,除這份民調外,我們尚未見到任何單位或組織為了解民眾對青年政策的看法,投入經費與資源進行過類似的民調。而在這份民調中,針對青年政策的制定方式,有93%的民眾認為「青年政策需要進行世代的溝通與討論」;此外,有74%的民眾同意「應升級調整青年政策的主管機關」;而有74%的民眾同意應「定期召開青年國是會議」,亦有67%的民眾贊成應「制定青年基本法」。這樣的調查結果顯示,青年政策不僅是台灣跨世代所關心的議題,民眾更期許能藉由法律與制度的調整,讓台灣的青年政策能有機會更貼近青年的實際需求。

青年政策在不同憲政體制中的定位

若從憲政體制設計的觀點來看,在法律層次上,民主國家的《憲法》主要規定全體國民的各項權利義務,而我國《憲法》條文與大多數民主國家相同,未將「青年」視為單獨主體,且除年齡限制之外,亦無直接與青年相關規定。而就制度設計來看,相對於有剛性憲法的總統制或半總統制國家,柔性憲法與內閣制國家部會的調整較為容易,也有更多將青年視為主體的制度改革之可能性。

例如:德國自1957年起就青年事務與家庭、老年、婦女等主體組成部會,目前主管機關為「聯邦家庭事務、老年、婦女及青年部」;澳洲則曾透過「教育及青年事務部」(1983─1984)與「教育、培訓及青年事務部」(1998─2001),兩度教育主管機關的更名,凸顯青年事務之角色;此外,加拿大總理杜魯道於2015年上任後,為強調其對青年議題之重視,將原本的「基礎、社區和政府間事務部」改為「政府間事務和青年部」並以總理的身分兼任部長一職,而目前加拿大的青年事務的主管機構則是「婦女和性別平等及青年部」。

相較之下,剛性憲法與總統制/半總統制的組合,除非有特定的歷史脈絡,一般來說較難出現以青年為主體的部會設計。我國過去曾因特定的時空需求而設立「青年輔導委員會」(青輔會,1966─2012)這個獨立部會來主責青年相關事務。只是自2013年起,青輔會從二級機關降編為三級機關的「教育部青年發展署」,原先關於青年創業及婦女創業之業務移至「經濟部中小企業處」,而與青年就業相關之業務則移至「行政院勞工委員會職業訓練局」。此外,近來與國家發展相關的青年議題,例如專門人才的育成,多則由國家發展委員會來主導。

青年主流化的國際潮流

事實上,我國原先的制度設計可能仍有所缺陷,但將青年事務打散卻未重練的制度設計,讓青年政策逐漸失去了原有的主體性,也離先進國家近年來「青年主流化」的趨勢越來越遠。為藉由青年的韌性與創意來帶動國家的發展,也為了讓青年有更多的參政機會,以及透過更多的公共事務的參與以提高政策的可課責性,近年來OECD(經濟合作暨發展組織)國家紛紛將加強青年參與決策設定為國家青年策略的重要目標之一,而「青年主流化」也成為先進國家的潮流。簡單來說,所謂的「青年主流化」,是要求政府必須以青年作為主體,全盤地從青年的觀點來思考所有的政策與計畫。

過去我國政府亦曾推動過「性別主流化」、「文化主流化」與「觀光主流化」的政策方向,但從憲政體制運作的角度來看,若期盼能有系統性地強化青年參與並推動青年主流化,首先必須先在法源上有所依據,其次則是要有層級夠高的主管機構或是機制,同時體制上還必須能獲得穩定的財源以推廣與執行青年相關業務,方能創出具有主體性且具關鍵影響力的青年政策。而《青年基本法》的制定,則是讓剛性憲法且政治體制偏向總統制的韓國,邁向「青年主流化」的關鍵一步。

韓國《青年基本法》的立法過程

所謂的「基本法」是一種立法類型,其所處理的事項通常屬於概括性的法律事項,或以政策表達為體系的形式,而不僅以法律形式為主。此外,通常基本法的制定涉及到不能不在國民間達成共識的特殊問題,需要更全面地考慮解決方向,同時保持政策的體系性。我國至今有八部基本法 ,包括2002年通過的《環境基本法》、2013年12月的《教育基本法》、2016年11月的《通訊傳播基本法》、2017年6月的《科學技術基本法》(民國106年06月14日)、2018年1月的《客家基本法》(民國107年01月31日)、2018年6月的《原住民族基本法》(民國107年06月20日)、2019年6月的《文化基本法》(民國108年06月05日)與2019年11月的《海洋基本法》(民國108年11月20日 )。這八部基本法的共同特色在於其第一條都明示其立法目的有二:一、確保之國民特定權利(權益);二、確立發展原則與政策方向。

而在韓國的案例中,由於少子化、老齡化、低經濟成長等複合因素,使得韓國青年所面對的未來顯得格外黯淡,包括「地獄朝鮮」、「N拋世代」、「土湯匙」等語彙的流行,更加重青年的無力感。由於年輕人在生活的各個方面遇到多重困難,需要國家系統性與全面性的支持,因此2020年時韓國國會通過《青年基本法》的制定,規定國家與地方政府職責的基本事項,並透過全面計劃的制定,期盼能提高青年在政治、經濟、社會和文化等各個領域的生活品質。

事實上韓國最初並無青年政策的主管機構,與青年相關的政策則分散在教育、勞動、經濟等部會之中。而最早針對青年所做的立法是2004年《解決青年失業問題特別法》,該法律的制定背景乃是回應1997金融風暴之後,韓國在金融體制轉型並邁向勞動市場彈性化的狀況下,協助韓國青年面對所遭遇到的就業問題。但直到2008年該法才暫時生效,並在2009年時更名為《青年就業促進特別法》,同時經過幾次的延長,預計施行到今(2023)年為止。但由於該項立法只處理就業議題,無法系統性解決青年困境,因此自2014年3月第19屆國會開始,韓國國會首次提出《青年發展基本法 》的立法倡議,不過該屆國會到2015年為止雖曾提出3個版本,但最終卻因會期屆滿未完成立法而作廢。

2016年5月30日,第20屆國會提出了《青年基本法》草案,但因朝野仍舊無法取得共識,以至於遲遲無法通過。但韓國的市民社會已自發性地出現應加速通過《青年基本法》的聲浪。例如,2018年底,包括青年聯合會、國家青年政策網絡、青年參與團結等韓國全國青年組織主辦的《制定青年基本法青年組織聯席會議》展開了萬人聯署敦促立法的活動,同時還有55個青年團體以及514名市民聯名參與,要求韓國國會盡速通過《青年基本法》的宣言。他們主張在過去20年裡,儘管韓國政府投入巨額預算,但年輕人的生活問題仍在繼續惡化。特別是與青年相關的立法只有2016年底時效已延長一次的《青年就業促進特別法》,但這項法律的政策目標卻反而限制了失業青年進入勞動力市場。因此他們主張並要求政府必須考量青年困境越來越嚴峻的現實,儘速制定全面支持青年政策基礎的《青年基本法》。

在市民團體的推波助瀾下,2019年韓國國會共提出10個修正版本,最終於2020年2月4日通過了《青年基本法》,並於2020年8月5日實施。而依據《青年基本法》,韓國政府制定了「第1次青年政策基本計劃」,隨後於2021年3月制定了第一部青年政策實施計畫(「2021年青年政策實施計劃」)。不僅如此,其實在韓國中央政府完成青年基本法的立法工作之前,韓國地方政府早已紛紛制定《青年基本條例》,試圖通過各種青年政策帶頭解決青年問題。從2015年1月首爾市為起點,到2018年2月以仁川市為止,韓國的17個都道府都完成了青少年基本條例的制定。這意味著從地方到中央,韓國都確立了以青年為主體的觀點來全盤思考韓國青年政策的「青年主流化」工作。

韓國《青年基本法》的重要內容

以下條列部分韓國《青年基本法》的內容,以凸顯韓國實現「青年主流化」的立法方向:

根據韓國《青年基本法》第2條第1項規定,青年基本法的基本理念是確保青年實現作為人的尊嚴與價值,並且保障其經營幸福生活之權利,同時使其履行成為健全、民主的公民應盡的責任。而第2項則明定,為體現第1項之基本理念而推動長期性、綜合性的青年政策時,應考慮下列各事項:1.提升各個青年的資質及使其實現主動積極的人生、2.促進青年參與政治、經濟、社會、文化等所有領域、3.提供青年在教育、就業、職業訓練等處之平等機會、4.建構可使青年 成長之社會經濟環境。

而在第3條中,則針對青年、青年發展、青年援助、青年政策予以定義:所謂的「青年」係指19歲以上34歲以下者。但,在其他法令與條例中,對青年之年齡有不同適用之情形時,得依其規定;所謂的「青年發展」係指透過保護青年的權利、擴張、擴大參與決策過程、促進其就業、使其發展能力、提升福祉等,提升青年在政治、經濟、社會、文化等所有領域之生活品質;所謂的「青年援助」係指為使青年發展而提供給青年的社會性、經濟性支援;所謂的「青年政策」係指國家或地方自治團體以青年發展為主要目標所施行的政策。而在2023年3月所通過的修正案中(將於今年9月正式施行),另加上關於「弱勢青年」、「青年團體」與「青年設施」的定義,顯見在實施 3年後,韓國社會認識到這幾個議題對青年政策的重要性。

此外,在第8條「青年政策基本計畫之制定」中規定,國務總理應每五年制定、施行青年政策相關之基本計畫,而基本計畫應包含:1.青年政策基本方向、2.青年政策推動目標、3.有關青年政策之各領域主要政策、4.過往基本計畫之相關分析與評估、5.青年政策相關機能之調整、6.推動青年政策所需財源之籌措辦法、7.其他由總統令所定與青年政策相關之事項。同時制定及變更基本計畫係依據第13條之青年政策調整委員會的審議後決定。其他制定及變更基本計畫所需之事項,則應以總統令定之。而在今年3月通過的修正版本,中還增加了「基本計畫應包含針對弱勢青年單獨擬定之對策」的項目。

而第13條「青年政策協調委員會」則規定,為審議、協調有關青年政策的主要事項,在國務總理所屬下,設置青年政策協調委員會,委員會審議、協調:1.有關制定及變更基本計畫之事項、2.有關制定施行計畫及檢驗推動成果之事項、3.有關青年政策之協調及合作之事項、4.有關分析、評估青年政策,以及檢驗實行情形之事項、5.有關改善青年政策制度之事項、6.有關在青年政策上,國家與地方自治團體間角色協調之事項、7.以總統令所定之其他制定、施行青年政策所需之必要事項。另,委員會由40位以內之委員組成,其中包含委員長1名與副委員長2名。委員長由國務總理為之,副委員長由總統令定之,委員包括:企劃財政部長官、教育部長官、科學技術資訊通信部長官、統一部長官、法務部長官、行政安全部長官、文化體育觀光部長官、農林畜產食品部長官、產業通商資源部長官、保健福祉部長官、就業勞動部長官、女性家庭部長官、國土交通部長官、中小企業部長官、金融委員會委員長、國務協調室室長及其他以總統令所定之中央行政機關首長。 而為使委員會有效運作,及為專業地檢討委員會的審查事項,得於委員會中設置實務委員會,實務委員會下得設置各領域專門委員會,並於國務協調室下設置事務局。

第14條「地方青年政策協調委員會」中則明定,市、道知事為審議、協調管轄地區與青年政策相關之主要事項,設置地方青年政策協調委員會,地方青年政策協調委員會之委員應包含代表該區域青年者。其他在地方青年政策協調委員會之組成及運作上的必要事項,以條例定之。

韓國《青年基本法》的政策實踐

依照韓國《青年基本法》的規定,作為國家和地方政府的重大青年政策,必須能促進青年就業和提高就業質量、支持青年創業、支持青年能力發展、支持青年住房、促進青年福利、支持青年金融生活、支持青年文化活動與支持青年國際合作。 此外,青年節由總統令指定(文在寅總統指定每年9月的第三個星期六為韓國的青年日),而負責青年政策的委員會則受總統令規定比例以上的委任。另,在2020年12月韓國政府所提出的「第一次青年政策基本計畫」中指出,第一次青年政策基本計畫是為了讓青年從單純的中間世代中跳脫出來,成為現在與未來的堂堂正正的主人翁所做的一種「超前部署式的社會投資」,因此必須提升青年參與的主動性,同時透過普遍性的政策來穩定與強化在青年政策實踐上的支援。

提出該項基本計畫的文在寅政府則期盼能透過「克服新冠肺炎+中長期投資」的政策組合,確保青年政策的合乎時宜與持續性。此外,文在寅政府也強調青年政策必須強化其他中長期國政計畫的銜接,同時必須推動青年政策的區域均衡發展。因此第一次青年政策基本計畫的願景目標被設定為:「讓青年活出想要的生活、讓青年主導未來」;基本計畫的方向設定為:讓青年打造自己的生活,同時保障各樣的青年皆能獲得「制度基礎」、「生活空間」與「安定的根基」等權利。而青年政策的三大原則包括了:一、參與及主導,二、縮小落差,三、永續性;五大政策課題則包括:一、就業,保障青年的工作權;二、住居,減輕青年的居住負擔;三、教育,青年自主規劃自己的生活;四、福利與文化,優化青年生活;五、參與與權利,青年的生活,由青年親自決定。

雖然,文在寅總統之後繼任韓國總統的尹錫悅隸屬保守派政黨,與進步派總統文在寅所偏好的政策取向有所不同,但在《青年基本法》的框架下,尹錫悅亦對青年議題顯現出高度之關切。尹錫悅總統曾說:「青年問題的核心是青年參與國政」,而在其所設定的「青年政策推進計劃」中則以「恢復希望」、「公正機會」及「參與保障」等三大政策取向,期盼能為韓國青年提供各種機會,恢復階層流動的階梯。關於「恢復希望」,尹錫悅政府期望能通過針對就業、住房、教育、福利等領域的政策制定來恢復青年對未來的希望;關於「公正機會」,尹錫悅政府將通過推動「公正招聘法」等法律,創造對所有青年都保障公正機會的社會。關於「參與保障」,尹錫悅政府計畫通過運營青年輔助站等,從政府政策設計階段開始反映青年的認知和需求,讓青年直接決定自己的未來 。

韓國《青年基本法》的制定對台灣的啟示

從韓國《青年基本法》的制定,我們見到的韓國透過韓國《青年基本法》作為青年政策提出之依據,並進行以青年為主體,同時建構橫跨部會與貫穿中央和地方的「青年主流化」工作。也因此,目前在韓國,青年相關事務是所有部會(跨部會)的共同業務。而韓國政界仍正持續努力過大青年對公共事務的參與機會,包括執政的國民力量黨正嘗試於黨內建構「青年政策網絡」,在17名特別委員會委員中,70%(12人)包括了20到30歲的地方議員、黨執委會主席和前、現任的學生會長,這些人每週開會,並每兩週發布青年政策以提高政策執行的集中度和實用性,並充分代表青年的聲音。

此外,中央行政機關青年實習的規模也增加了2千個機會,達到2萬1千人次,而實習期也從3個月增加到6個月。而總統辦公室則擴大任用青年輔佐官,以便能在國家政策中,積極反映20歲與30歲年輕人的聲音。當然,即使法律或政策體系已有所變動,韓國政府也期盼能系統性地解決青年包括就業、居住、教育、福利與參與的困境。但這樣的改變是否有效果,關鍵還是在於韓國年輕人是否有感受到改變。至今,韓國社會仍有青年參與政策比例仍無顯著提高、所謂的青年代表並無法代表所有青年、而青年在就業、住房、日後婚生教養的困境仍日益擴大的批評。不過,由於已有定期檢討青年政策的機制,各界對於韓國政府嘗試系統性改變青年困境的政策努力方向,仍多給予正面的評價。

當然,由於憲政體制與運作經驗的不同,韓國《青年基本法》的推動與模式並無法完全複製在其他國家。特別是經歷1997金融風暴後,為符合自由市場體制轉型的要求,韓國在政府體制的調整與預算編列上更加有彈性,因此相較其他國家,韓國有著更高的制度調整彈性。但韓國將嘗試將青年視為政策主體,同時藉由法律的制定與政策的調整的「青年主流化」思維,仍是值得台灣參考和借鏡。

由於我國目前青年事務主管機關的層級過低,因此既沒有整體與青年相關政策制定的能力,亦沒有跨部會協調的機制,而在現行體制之下,政府與青年相關的政策更是顯得既分散亦無法具有整合之效果。而依據台灣智庫所做的民調顯示,絕大多數的台灣民眾認可《青年基本法》的制定、同意必須提升青年政策主管機構的層級,同時也認為應定期召開青年國是會議。因此,若能透過《青年基本法》的立法推動,輔以民間青年國是會議的召開,勢必能有助於凝聚社會各界對青年政策的共識、加速「青年主流化」的實現,讓台灣能跨世代來一同面對當代台灣青年的困境與挑戰!

作者為台灣智庫副執行長

留言評論
董思齊
Latest posts by 董思齊 (see all)

延伸閱讀