從首宗身心障礙者個人助理訴訟判決,看人權公約在台落實的困境

翁國彥
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罹患肌肉萎縮症、領有重度身心障礙證明的玉姐,因為一人獨居、又是低收入戶,生活大小事勢必需要有專人協助,而現有的居家服務時數無法滿足玉姐的生活需求,因此依據《身心障礙者權益保障法》第50條的規定,向新北市政府社會局申請自立生活支持服務,即一般俗稱的「個人助理」服務。但社會局審核後,主張因為社福預算有限,服務時數須設定上限,因此核定玉姐的個人助理服務時數最多每月只能有60小時,實際上仍舊不足以支應玉姐的生活需求。

玉姐認為她在社區自立生活的權利遭受侵害,透過法律扶助基金會的協助提起行政訴訟,花費2年多的時間,終於在今年3月迎來難得的勝訴判決,臺北高等行政法院判定新北市政府社會局所核定的時數為違法,並命社會局應盡速對玉姐重新進行實際評估,以核定適當的個人助理時數。

相較於鄰近的日本,已累積多起身心障礙者順利爭取到足夠個人助理時數的法院勝訴判決,甚至迭有政府核給每天24小時時數的實際案例,在我國玉姐的案例卻是此類個人助理時數爭議的第一則判決。透過法院的公開審理與媒體報導,大眾才知道我們的社會福利機關,竟能冷血地眼睜睜看著玉姐因為個人助理時數不足,面臨「每晚浸泡在尿水和水中、蟑螂蚊子爬上身也無力抵抗」的生活困境,對照政府一再宣示要朝向「人權立國」的目標邁進,實在是莫大的諷刺。

筆者身為玉姐的訴訟代理人,並非社會福利政策專家,此處無法分析身障者個人助理制度的社會政策建構與社福資源配置,而是希望回到法律層面,指出我國在已簽署《身心障礙者權利公約(簡稱CRPD)》的脈絡下,身心障礙者的具體權利保障為何被迫需要透過法院訴訟才能實現?行政機關究竟是用什麼樣的心態,在具體案例中看待國際人權公約的實踐/不實踐?

台北高等行政法院。圖片來源:翻攝自台北高等行政法院官方網頁

多麼痛的領悟?新北市政府社會局接受敗訴判決、放棄上訴

CRPD第19條明確宣示身心障礙者享有在社區中生活的平等權利,締約國政府並應採取有效與適當措施,促進身障者充分享有該權利、充分融合及參與社區,此即身心障礙者在社區自立生活的權利。我國的CRPD施行法在103年公布施行後,此一條文更具有國內法律的拘束力,行政機關負有義務協助身障者落實、行使自立生活權利。

但實際上在更早公布施行的《身權法》第50條與《身心障礙者個人照顧服務辦法》第67條以下規定,就已揭示主管機關提供自立生活支持服務的具體細節內容,以及程序上必須經過實際需求評估,再依據評估結果提供各項人力協助,以協助障礙者實現自主生活的目標,主管機關甚至應「依其需求提供24小時服務」。

換句話說,《身心障礙者個人照顧服務辦法》第71條明文指出主管機關依據當事人的障礙狀況與生活需求,最高可以提供每天24小時的服務時數,意謂在法令的解釋適用上,根本不用勞動到適用國際人權法位階的CRPD,單是使用我國本身的社會福利法令規範內容,就可以得出主管機關不能齊頭式設定每月最多只有60小時上限的結論。

但在玉姐的真實案例中,赤裸裸、血淋淋地呈現因為政府提供的個人助理時數不足,玉姐多年來長時間處於生活條件極端惡劣的狀況下,每天僅有的居家服務與個人助理時數,都拿來處理沐浴、更衣、用餐等基本需求。在這樣的處境下,玉姐每天被迫只進食一餐,以嘗試減少排泄量;夜間孤身一人在家,若不慎倒臥,會因為肢體無力、無人協助扶起,而浸泡在排泄物中直到天明;至於一般人到門外吹吹風、曬太陽,對玉姐而言都是奢望,遑論實質參與社會生活。

因此,從CRPD保障身心障礙者在社區自立生活的角度而言,新北市政府社會局適用自訂的個人助理時數上限,只核給玉姐每月60小時,顯然無法滿足她的自立生活需求,無怪乎臺北高等行政法院審理後,認定社會局無視於當事人的障礙狀況與行使在社區自立生活的平等權利,已牴觸母法即《身心障礙者個人照顧服務辦法》第71條的規定。受到牴觸母法的錯誤法令影響,社會局即使明知玉姐的障礙程度非常重、每月60小時的個人助理時數必然不足,仍選擇堅持社福預算有限的立場,未對玉姐進行障礙狀況的實際評估,法院因此判決社會局敗訴,要求立即依據法定程序重新評估玉姐應得的個人助理時數。

依據近期媒體報導,社會局表示接受法院判決結果、不會上訴,後續將修訂相關計畫、刪除個人助理服務時數的上限,以障礙者的需求來核定實際時數。社會局的放棄上訴,在爭議解決上固然值得肯定,但仔細探究社會局未來的政策立場,其實正是玉姐在法院訴訟過程中一再訴求的:個人助理服務的提供牽涉身障者的基本權利,相關社會福利資源的給付基礎必須切合不同類別、等級的障礙者需求,而非以政府財政預算作為唯一考量,更不應直接建立齊頭式的劃一標準,犧牲當事人的自立生活權利。

換句話說,如果早知道會走到這一天,社會局將被迫全面重新檢視現有個人助理時數的制度規劃,為何不在玉姐109年提出申請之初就啟動檢討修正?如果地方政府的財政能力無法負擔,勢必需要中央政府的人力、經費支持,可知全面性的制度檢討勢在必行,但訴訟過程中言者諄諄、聽者藐藐,難道是俗話說的不見棺材不掉淚、輸掉官司才發現是一場多麼痛的領悟?

國際人權公約在台灣本土施行的無力感

玉姐的案件作為我國第一宗身障者個人自立生活權利的勝訴判決,法制上更值得檢討省思之處,在於CRPD等國際人權公約在我國實務上的具體實踐狀況。

依據CRPD施行法第2條規定,公約揭示保障身心障礙者人權的規定,具有國內法律效力;依據第3條、第4條規定,各行政機關在行使職權時,必須符合CRPD的公約規定,積極促進各項障礙者權利的實現;第10條甚至要求各級政府機關應在施行法施行後5年內(即108年8月之前),針對不符公約規定的主管法規進行檢討、完成改進與廢止。如此豐富而積極的施行法規定,看似足以充分保障障礙者的基本權利,但在玉姐的個人助理案爭議中,顯然殘酷地反映現實經常與法律設定的應然面相反,主管機關在公約規定的具體落實上,仍舊充滿各種抗拒與推託。

這在2022年8月舉行的CRPD第二次國家報告國際審查會議中,國際獨立專家提出的結論性意見第84點以下,已直指政府提供的個人助理服務非常有限、未做不同部會間的協調,且往往忽視服務需求者的想望,亟需擴大提供個人助力的服務範圍;但即便如此,新北市政府社會局仍在訴訟過程中,不斷抗辯主張個人助理服務時數並非玉姐可以提出訴訟請求的主觀公權利,顯然國際獨立專家同樣言者諄諄、聽者藐藐,公約的施行難以直接撼動政府機關侵害人權的政策與決定。

又在新北市政府內部專責處理相關議題的身心障礙者權益保障推動小組委員會中,承辦單位報告指稱「自立生活支持服務係由承辦單位社工、同儕支持員與服務對象討論其需求及想望,並擬定服務計畫,再由本局核定」,但實際上臺北高等行政法院的判決指摘社會局在核定玉姐的個人助理服務時數時,完全是適用自訂的60小時上限,而「未」依法踐行需求評估、籌組專業團隊確認評估結果,與玉姐與同儕支持員共同擬訂自立生活計畫…,顯示國際人權公約的本土實踐也面臨官僚文化的嚴峻考驗,行政機關即使依法籌組內部的專業委員會,也會因為承辦單位故意提供錯誤資訊,而無法及時發揮監督與糾錯功能,最終仍需要當事人花費心力提起司法訴訟,才有一絲改變錯誤行政決定與不良制度的契機。

實際上,筆者過去在不只一件牽涉國際人權公約適用的訴訟案件中,面臨被告機關的答辯理由,都是主張目前已超過公約施行法設定的檢討期限,相關主管法規均符合公約規定,查無不法。但依據此一辯詞,我國政府恐怕根本毋須再依據各個公約施行法定期提出國家報告、辦理國際審查,反正檢討期間屆滿後就是「一切好棒棒」、法制面上不會有任何牴觸公約的狀況。在我國實踐國際人權公約的漫漫路上,若持續有行政機關抱持此等憊懶、無賴心態,無怪乎CRDP施行即將屆滿10年,卻仍有玉姐這樣的障礙者每天過著近乎虐待、毫無人性尊嚴的生活。

類似這樣國際人權公約本土實踐的「無力感」,其實並不限CRPD,而是每個公約都出現類似狀況。以我國最早簽署、施行至今已逾10年的兩公約為例,行政院的統計數字宣稱110年一整年中,各級機關辦理高達5千多場的兩公約在職進修課程,參與人次將近70萬人,但如此盛大、華美而冰冷的數字背後,卻依舊看到跨國同婚、南鐵東移、受刑人投票等重大人權議題,在最近一次2022年兩公約國際審查時遭到結論性意見的大加抨擊,政府的政策與行政決定根本與兩公約的意旨背道而馳。

換句話說,各級機關安排再多的公約訓練課程,或參加課程的基層公務員再怎麼認真聽課、試圖在承辦個案中落實公約精神,經常敵不過行政首長公然牴觸公約的意志,玉姐的案例也正好慘烈地凸顯這些開課數據,只是主管機關妝點門面、擦脂抹粉的工具而已。

筆者無意唱衰國際人權公約在台灣本土實踐的未來發展,但玉姐的案例真實凸顯只要行政機關仍將資源集中在「辦理在職訓練課程」、「召開XX人權保障推動小組會議」、印製宣傳手冊與拍攝短片等形式化的工作,具體個案中當事人的權利卻一再遭到傾軋犧牲,最終只能被迫透過司法途徑尋求公約理念的實踐。

近年以來,我國行政法院越來越能正確理解、嫻熟掌握各種國際人權公約揭示的概念,單是在CRPD的領域,除了玉姐的判決結果外,最高行政法院近期在一《就業服務法》案件中,宣示身心障礙者受雇為勞工時,若提供勞務的過程中遇到阻礙或歧視,影響其與他人在平等基礎上無障礙行使就業權利,雇主負有義務進行合理調整,否則將構成對身心障礙者的歧視,在公約的本土實踐上可謂亟具指標性意義。

然而,若身心障礙者在個案中,都必須走到後端的行政訴訟程序才有機會實現個案正義,顯然不是每一位當事人都有能力應付漫長、艱辛、充滿變數的法庭程序;我國政府宣稱要打造世界級的人權保障環境,需要從玉姐此類案例的慘痛經驗中習得教訓,否則國際人權公約的本土實踐工作,永遠是基層民眾、人權團體與有心的法官個人,奮力牽著憊懶無賴的行政權緩步艱辛前進。

作者為執業律師、台灣人權促進會執行委員、玉姐行政訴訟案原告代理人

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翁國彥

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