我們可以公投決定把核廢料丟到東海去嗎?

李柏昇
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再過兩天就是公民投票的日子,而自從《公民投票法》修正將公投審議委員會廢除,結束了「鳥籠公投」後,關於公民投票的爭議從沒少過。

最大的爭議莫過於2018年在大法官針對同性婚姻釋憲後,保守團體提出公民投票要求政府必須要將婚姻限定在一男一女的結合,這個直接與大法官釋字748號相扞格的公投內容。

依據《公民投票法》,在這個公投通過後,立法院在兩年內只能照章辦事。但由於大法官釋字又設下了釋字公布後兩年內修法的期限,最後立法院只能迂迴的使用「釋字748號施行法」這種立法方式一方面符合大法官解釋而另一方面也符合公投法的要求。

同婚公投揭露了一件事── 針對既有法制的公投很有可能會觸發權力分立問題。在筆者看來,本次由國民黨立委林為洲提出的萊豬公投通過後除了是對美國釋出一個負面的訊號外,也會直接違反台灣作為世界貿易組織會員國的義務,這公投主文跟三年前的同婚公投一樣,是一個不該出現的公投。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

公投可以投什麼?

公民投票當然是直接民權的展現,而這權力的根源來自於憲法的創制、複決兩權,但憲法也規定,這兩個權力的行使必須由法律定之,而這法律就是《公民投票法》。

《公民投票法》第二條規定,可以公投的事項為法律之複決、立法原則之創制以及重大政策之創制或複決。從這樣的文字來看,我們可以確定所謂的複決是對既有法律、政策的再次決定;而創制是提出尚未執行的法律、政策。所以在《公投法》第三十條也規定,經創制之立法原則,立法機關不得變更;經複決廢止之法律,立法機關不得再制定相同法律。這樣的解釋看起來很簡單,但真的放到實際公投時會遇到不少問題。

例如2018年的同婚公投,公投主文是「你是否同意民法婚姻限定在一男一女?」這樣的主文到底是屬於《公投法》規定的哪種公投?直覺上可能覺得是針對法律的複決,但複決是為了要廢止法律而不是重新肯認既有法律的效力。在同婚公投案提出時,民法婚姻仍然將婚姻限定在一男一女,所以這公投案並不是針對民法的複決案。而同婚公投也不是創制新法,所以最後的可能性就是針對重大政策的複決。而當時最大的法律爭議就是,由於將同姓婚姻納入民法保障是大法官解釋憲法的結果而不是行政機關主動採行的重大政策,行政機關被大法官要求採行的政策是否仍然是可以公投複決?

萊豬與公投

同婚公投的憲法問題還沒解決,我們又迎來了萊豬公投。公投提案人與贊成方認為這是重大政策當然可以公投,但仔細分析過後,這個議題(特別是主文的這種寫法)是否屬於公投法上所謂的重大政策其實不無疑問。最需要被考慮的是台灣早在2001年簽署用來加入WTO的幾份國際貿易組織條約。

在萊豬議題上,最相關的條約是《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》(AGREEMENT ON THE APPLICATION OF SANITARY AND PHYTOSANITARY MEASURES; SPS)以及《技術性貿易障礙協定》(Agreement on Technical Barriers to Trade; TBT)。簡單來說,這兩個協定以及後續的WTO爭端解決機構的裁決認為,各國在制定「達成適當保護水準的檢驗或防檢疫措施時」要採取「科學標準」並且「在考量技術與經濟可行性下,保證該等措施對貿易的限制以不超過達成適當的檢驗或防檢疫保護水準為限」。在這規定下,即便對於什麼手段才能最適當的達到保護效果有所爭執,最起碼的要求是WTO會員國不可以明目張膽地不管科學標準的施行防疫檢疫規定。

而林為洲所提議的公投主文──「你是否同意政府應全面禁止進口含有瘦肉精(萊克多巴胺等乙型受體素 )豬隻之肉品、內臟及其相關產製品?」如果通過的話,其實就是要求政府不管科學標準去施行防疫檢疫規定。在這個公投之前,即便政府維持對於牛/豬內萊劑殘留量不同標準,政府仍然可以宣稱由於國民飲食習慣而必須維持不同的標準以達到食安保護的目的。這個論證或許牽強但仍可能符合WTO的要求,但公投則是政治性的要求政府只能禁止萊豬,進而削弱政府的立論。

簡單來說,萊豬公投如果通過的話,先不管對未來簽訂跨太平洋夥伴全面進展協定(CPTPP)的影響是什麼,這公投通過的意義是要求政府必須要違反已經簽訂的國際協定。

公投與國際法

接下來的問題是,公投可以要求政府違反已經簽訂的國際協定。或是我們可以更廣泛地問,公投與國際法/國際條約的關係是什麼?筆者認為,任何支持萊豬公投的人都有義務回答這問題。但很可惜的,不論是領銜提案的國民黨或是支持本公投的民眾黨與時代力量黨都沒有人願意回應這個問題,而只是一再的說食品安全很重要,政府罔顧食品安全等等。

筆者當然認為食品安全很重要,但同時也認為WTO法的規定是有解釋與爭執空間的,大家對萊克多巴安有疑慮想要全面禁止進口是沒有問題的。但應該要求政府做的是在國際協約允許的解釋空間內去爭執全面禁止萊豬的合法性,而現在公投主文這個寫法只會壓縮而不是釋放這個空間。如果公投的主文是「你是否同意政府應全面檢討含有瘦肉精之肉品進口規範,在符合國貿法要求下盡可能要求更低的殘留許可?」這種寫法就不會有直接違反WTO法規範而可以被視為重大政策的創制或複決。

回到《公投法》,《公投法》沒有明文說到底國際協定能不能付諸公投。而在台灣的憲政秩序下,條約簽訂是由行政權與立法權共享的權限。當條約是需要修改國內法以符合條約的規定時,條約就必須要由立法院審查通過。在這樣的框架下,認為《公投法》既然允許複決法律,所以可以推論到《公投法》允許複決條約應該是個合理的推論。

而既然SPS, TBT等國際協定仍是有效的協議,萊豬公投現在的寫法是完全不留餘地的要求政府必須要違反協議。這個公投本質上可能比較接近針對SPS, TBT協議的複決而不是針對政府重大政策的複決。

接下來就會有兩個問題,第一個是,針對20年前簽的國際協議複決是否是一個合適的做法?第二個是就算我們認為一個已經行之有年的國際協議可以被公投複決,但由於WTO的各個協議其實沒有針對個別條款做保留的空間(通常人權保障類型的國際公約比較會允許針對個別條款保留,因為起草者一方面希望更多的國家加入人權公約,但又知道很多國家對保障人權其實沒什麼興趣,折衝之下只好允許針對個別條款做保留),要加入WTO就是要全面接受這些規章的規範不然就是退出會員國,所以針對個別條款的複決到底會產生什麼效果?筆者認為大概就兩種結果,第一種是把這個公投解釋為針對WTO會籍的公投,通過的意思就是政府必須要向國際貿易組織秘書處提出退出WTO協議的申請;第二種則是將這個公投解釋成「你是否同意政府應全面檢討含有瘦肉精之肉品進口規範,在符合國貿法要求下盡可能要求更低的殘留許可?」也就是要求政府在不違反WTO協議下做出最符合公投意旨的政策。

請認真對待公投

更深層的問題是,我們應該認真思考各種國際法與公投之間的關係是什麼。比如說我們可不可以公投要求政府要把核廢料遷出蘭嶼並且傾倒在東海?或是認為既然立法院有議決宣戰案的權限,那我們也可以公投要求政府在沒有被其他國家攻擊的情況下對該國宣戰?前述的兩個例子絕對是違反國際法的。單從現在《公投法》的條文以及中選會對公投主文放任的態度來看,這些公投案大概都可以成案並且付諸投票的。

筆者舉這些極端例子是想強調,公投是有法律效力而且理論上是必須約束政府。但從《公投法》修法以來,成案的公投案有的是要求政府違反大法官解釋,有的是要求政府違反行之有年的國際協約。這些在具體執行上非常有問題的公民投票案即便通過後,政府大概就是拖過去。這樣的公投幾輪下來,公投在台灣大概就會變成一場又一場所費不眥的大型民調,而喪失了直接民權的意義。因此,如果我們真心相信公投必須要有約束力的話,那萊豬公投這種寫法根本不應該出現,而既然出現了,我們應該投下反對票以避免政府被公投要求違反國際協定這種事情發生。

長遠看來,我們必須要誠實的面對,2017年《公投法》的修法沒有考慮的事項太多了。公投甚至被提案人說成是「開啟社會更大討論」的手段而不考慮結果的可實行性。在直接民權的大纛下,公投制度被設計成容易成案。但我們必須要想的事情是,這真的是我們想要的結果嗎?但這問題或許要等到「你是否同意把核廢料傾倒在東海?」這樣的公投成案後才會被認真討論吧。

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