戰略模糊對台海維和有幫助嗎?

賴怡忠
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戰略模糊政策在美國再次受到抨擊

近日在一個有關美國「外交事務協會」(CFR)發表美台關係報告的發表會上,前美國印太司令哈里斯上將(Harry Harris)表示,拜登已經四次提到當中國攻擊時會協防台灣,主張拜登的言論為美國是否馳援台灣這個問題設下了新起點,之後無論哪位美國總統都無法將其歸零。這段發言讓美國對台政策是否維持「戰略模糊」的爭議,再度躍上檯面。

圖片來源:達志影像/美聯社

雖然哈里斯上將過去有多次發言表示美國對台灣的「戰略模糊」政策必須要改變,包括他在今年二月受邀在眾議院軍事委員會的聽證會報告時就有這樣的表示。但不只是哈里斯上將,現在持這樣立場的美方官員與智庫人士也越來越多,且參與者來自各個不同專業領域,和過去只是侷限在對台政策圈的討論非常不同。

反對美國對台持續戰略模糊政策的聲音,在俄烏戰爭後出現明顯升級。顯示俄烏戰爭對於美國對台海維和的思考產生新的影響。畢竟當美國嘗試以北約沒有爭取納入烏克蘭,來對俄羅斯提出戰略保證的方式,也無法勸服普丁不發動對烏克蘭的攻擊,之後當擔心台灣是否會是下一個烏克蘭時,自然也會反省當時美國對俄羅斯提到無意納入烏克蘭進入北約的戰略保證,是否反而鼓舞了普丁對烏克蘭發動攻擊的戰略精算。

戰略模糊本意在於排除美國被捲入其無意參與的衝突

前國防部中國科科長包士可(Joe Bosco)提到美國對台灣出現「戰略模糊」的濫觴,是在1995年十二月,當時訪問中國的美國國防部助理部長奈伊(Joseph Nye),在被中方問到在中國攻擊台灣時的美國反應後,回以「我不知道同時你也不知道,那要根據狀況而定 We don’t know and you don’t know. It will depend on the circumstances」,表示屆時美國的反應將視狀況而定。Joseph Bosco(包士可)表示這是美國在台灣有事時不一定會協防台灣的「戰略模糊」政策之由來。

但是美國的戰略模糊政策不一定只是針對沒有共同防禦條約的台灣,或者針對還不是北約成員的烏克蘭,華府對於美國盟邦也多有類似狀況。例如在90年代時,針對美日防衛條約是否包含釣魚台時,美國柯林頓政府以不介入領土爭議為由,沒有說到釣魚台是屬於美日同盟涵蓋範圍,由於這與過去美國宣稱其協防範圍含括日本的行政管轄領域,因此柯林頓政府之舉引發當時日本的高度緊張,不少日本官員對美國的同盟承諾因此產生懷疑。這個疑慮在2004年小布希政府的副國務卿阿米塔吉強調釣魚台是美日同盟防衛範圍之後才暫歇,但也讓日後日本政府對每一任美國政府都要尋求其同盟防衛承諾有包括釣魚台的公開確認。

美菲同盟也有類似的問題。當中國從2012年底對黃岩島發動驅逐菲律賓漁民以及公務船,並發動大規模船隊實質佔領黃岩島後,當時的菲律賓艾奎諾政府急切尋求美國歐巴馬政府確認美菲同盟有包含黃岩島在內,希望可以此部分抑制中國冒進作為。但美國歐巴馬當時以黃岩島主權爭議非美菲同盟涵蓋範圍而不同意動用同盟,讓艾奎諾政府在走投無路下決定向聯合國海洋法仲裁庭提出訴訟。

歐巴馬政府此舉除了讓當年的艾奎諾政府驚駭莫名外,也讓包括杜特蒂在內的當時反對黨領袖抨擊美國對菲律賓的安全根本無用。之後這個問題在2019年由時任國務卿的龐培歐,提到美菲同盟涵蓋在公海上受到脅迫的菲律賓公務員與軍人,間接提到美非同盟會涵蓋受到中國脅迫的菲律賓軍人及公務員後,才稍有止歇。今年初的美菲峰會聲明更進一步將這個議題的涵蓋範圍擴大。

日本與菲律賓在此同樣面對中國威脅,也同樣有與美國防衛條約的保護,但與美國同樣有在關鍵議題是否其爭議會被涵蓋的疑慮。這顯示「戰略模糊」問題即使在與美國有雙邊同盟的國家,也一樣存在。只是對台灣而言,是美國是否會協防台灣的本質性承諾,而對日本與菲律賓等與美國已經有防衛條約的國家而言,是對於美國協防的涵蓋範圍的邊界落在何處的問題。這也讓人想到在1979前還有《中美共同防禦條約》時,華府與台灣也有金馬是否也在其涵蓋範圍的爭論。

基本上,美國會保有一定程度的戰略模糊,多是想讓自己有個更彈性的反應空間,也有以此避免讓被保護對象濫用美國的防衛承諾,四處發動軍事攻擊而把美國捲入其無意參與軍事衝突的用意。這是同盟理論的「同盟綁架VS.同盟拋棄」(alliance entrapment vs. alliance abandonment)的典型兩難。

但對於與美國沒有同盟條約的台灣來說,「戰略模糊」的操作脈絡卻是更不同,與其說是以典型的同盟承諾來嚇阻中國入侵台灣,還不如說是美國強調其並沒有承諾防衛台灣,所以勸服中國不需要憂慮美國支持台灣獨立,不要讓北京在擔心統一無望下而逕行對台灣發動軍事攻擊。

「不獨不武,雙重嚇阻」是戰略模糊在台海維和的戰略脈絡

不少智庫學者宣稱「戰略模糊」是美國台海維和的策略,並以台海至今沒有發生軍事衝突為由,認為這是「戰略模糊」政策有效嚇阻了中國侵台的明證。但如果是為了嚇阻中國侵台,照理講應該是要對台灣有清楚的防衛承諾,才能有效嚇阻中國侵台,而不是一個對於承諾模糊不清,要中國猜猜看美國會怎做的政策,能夠嚇阻中國。

因此實際上「戰略模糊」的台海維和操作,更多是與其嚇阻台灣宣布獨立,以此證明華府沒有明確承諾協防台灣,以便給中國「戰略再保證」(strategic reassurance),以此「勸服」中國不要對台灣採取行動。這才是這個政策的運作邏輯。而中國至今沒有攻打台灣,到底是中國至今還沒有攻台致勝的能力。還是戰略模糊有扮演嚇阻台灣獨立,也以此希望中國不要過度反應呢?以美國雖沒有明確支持台灣防衛,但該政策還是扮演了一定程度嚇阻中國侵台的作用,這種說法只是令人更加懷疑其效果。

戰略模糊未能阻卻中國對台灰色軍事行動與對台放棄武力

支撐維持「戰略模糊」政策的主要理由之一,是認為至今中國沒攻打台灣就是戰略模糊政策的功勞。有人說是因為戰略模糊政策使中國不知道美國屆時的反應如何,因此不願輕舉妄動。但也有人說是因為「戰略模糊」政策對中國送出美國沒有要支持台灣獨立的意思,因此中國會因為不擔心美國的挺台意圖,而不急於攻打台灣。

但這個辯護的邏輯薄弱到幾乎毫無邏輯可言。以至今中國還未對台發動侵略的事實,作為戰略模糊政策有效的主張,就形同對一個每天起床有固定吃粥習慣的人說,因為你到現在沒被車撞倒,所以是你每天吃粥的習慣形成保護作用所致一樣,都是個相當無稽的說法,而智庫圈以這樣荒謬的理由要台灣及其批評者閉嘴,也可見其心態的傲慢。

如果我們好好分析為戰略模糊辯護的理由,可以發現以下幾點。首先,其理由根本與嚇阻相反,嚇阻是透過會有什麼明確後果以警告對手不要採取某些行動,而不是讓對手不知道自己的反應來達到嚇阻效果。不知道自身反應還能達到嚇阻效果的,除非要被嚇阻者並不是對手,而是處在同一陣營的盟友。因此戰略模糊與其說嚇阻中國犯台。還不如更像是在嚇阻台灣宣布獨立。

再者,其從頭到尾的邏輯,就是「戰略保證」的改版,是透過這個作為告訴對手不用擔心我會越界,所以無須有過激反應。但是這個作為如果要達到嚇阻效果,往往也要對被保護的盟友提出戰略保證,以「雙保證」方式,不僅告訴對手我無意越界,也同時告訴盟友我在什麼狀況下一定會出手捍衛你的安全。透過同時有推(嚇阻)與拉(保證)的方式,降低中國採用過激措施的誘因。

此外,如果退一萬步來說,即便沒有發生戰爭,但至今中國對台灣的灰色地帶入侵的頻率與強度卻是快速增加,這是發生在「戰略模糊」政策依舊存在的時候。如果戰略模糊可以嚇阻戰爭,但為何對於容易引發戰爭的灰色地帶行為,戰略模糊政策卻無法使其降低,甚至是終止呢?我們現在是離戰爭的距離較過去更近(雖然如美國防長所說,這個戰爭既不會馬上出現,也非一定就會出現),一個在還沒發生戰爭時「戰略模糊」政策是否有效的指標,應該是其如何影響戰爭距離的遠近。但至今我們所看到的,卻與戰略模糊宣稱能抑止戰爭的方向,剛好相反。

戰略模糊助長台灣民眾的疑美論,減損抗中民心士氣

「戰略模糊」政策的作用範圍不僅是台美中的領導階層,還因為台美都是民主國家,因此其對於台美雙方的民間社會的影響也必須列入考慮。畢竟在民主國家中,一個政策沒有受到其公民的支持,是不可能持續長久的。

因為在中國侵略台灣時,是否支持台灣抗中現在還有其模糊空間,美國自然不太可能展開對其公民的心理動員。美國《新聞周刊》民調發現,當台海出現衝突時,有五成六民眾支持美國必須「參與」協助台灣對抗中國侵略,較去年八月時的四成七更高一些。這個數字雖然表示美國民眾一般來說願意支持美國協防台灣的作為,但因為沒有提及具體行動,因此這比較像是美國民間對於支持台灣對抗中國侵略的一般性態度,而不是在具體行為上的支持。

然而最關鍵的是台灣民眾,因為這是台灣在中國入侵時能否成功抗中的關鍵。對此我們就看到,今年四月台灣民意基金會公布的民調中,發現有42.8%認為美國會來協防台灣,而有46.5%者回以不認為美國會過來協助。這個數字如果在去年,呈現的差異更大,去年是近五成六不認美國會協防,34.5%對美國會來協防台灣有信心。無論是去年還是今年,不認為美國會協防台灣者,其比例都高於認為美國會來幫助台灣的民眾。

由於台灣民眾一般多認為如果沒有美國協助,台灣面對中國屆時的大軍壓境,很難認為光憑自己防衛就會有勝算。因此美國協助對於提升台灣抗中自衛的民心士氣,確認自己可以成功防衛台灣的信心,會有極為關鍵的影響。

此外,這份民調也顯示這幾年甚囂塵上的疑美論對於台灣的影響。

中國對台灣的疑美論操作重點之一,就是要在台灣民眾腦袋中,深植中國攻台時美國不會來的印象,以醞釀出反抗無效論的氛圍,造成民眾出現晚降不如早降的選項,助長台灣遲早必然屬於中國,民主體制勢將無以為繼的的氣氛。而以「戰略模糊」政策強調美國不會來,是中國對台認知戰的關鍵重點之一。

近來美國不少人在質疑台灣人民抵抗的決心,懷疑2021年阿富汗撤軍問題的亂象是否會在台灣重演。但美國不能一方面強調台灣要靠自已展現自我防衛的決心,否則美國無法相信不會出現另一個阿富汗般被台灣拖累,但另一方面又持續主張台灣有事時美國的戰略模糊政策不變。後者(維持戰略模糊)實際上會削弱前者(強化抗敵意志),並助長中國的認知戰與心理戰,也讓社會上的疑美論獲得新的動能。如果強調台海防衛是全民防衛,不僅須對美國社會展開心理動員,也要強化台灣抗敵意志與獲勝的信心。「戰略模糊」政策對以上兩者都是扣分。

戰略模糊增加盟邦在台海安全的自身任務之疑惑

「戰略模糊」政策在台海安全國際化後,也正面臨新的挑戰。拜登政府就職後對台海安全採取國際化的新政策,拉攏不少盟邦,包括日本、澳洲、韓國、菲律賓、七大工業國集團、歐盟等,都提到關注台海的和平與穩定。而在2022年俄烏戰爭發生後,以及中國在當年八月以眾院議長裴洛西訪台為由發動大規模圍台軍演後,這個台海安全國際化的動能再度被強化,特別是與台灣相近的日本與菲律賓都很有感覺。安倍前首相卸任後提出「台灣有事就是日本有事」,因中國八月圍台軍演時發射飛彈進入日本專屬經濟區域後,開始讓日本社會取得更多支持,也逐漸發展成為日本政府的主流看法。而從今年以來,台灣有事不僅是第一島鏈有事,現在包括歐洲及其他非第一島鏈國家都指出,台灣有世界就是世界有事。每一個國家都會受到影響,因此不會置身事外。

台灣有事就是世界有事,這不僅打臉中國宣稱台海是中國內海,台灣議題是兩岸事務,統一是中國人自己的事,也表示台海一旦出事,因為會影響全世界,所以除了美中台以外,包括日本、菲律賓、澳洲、歐洲國家等,都會受到影響而對此有話要說。例如韓國就以台海有事就是世界有事為理由,宣稱首爾會有關心台灣安全議題的正當性。但這也讓台海維和從過去的台美中三角關係,逐漸朝向更多邊的安全關係轉變。

當美國針對台灣有事而展開對同盟的外交、安全與軍事動員時,美國盟邦除了認知到自己對台灣有事也必須有反應外,也會預期其作為將會根據美國發動什麼策略而定,因為其會牽涉到自己屆時將扮演什麼角色,需要貢獻什麼物資,以及在什麼場域運作與其他議題等。如果美國維持其戰略模糊,對盟邦而言,這代表其台海介入會存在一定程度的不確定性。當連最根本的問題,台灣有事時是否要介入都還有模糊地帶時,請問這些國家要如何準備呢?由於預期介入程度與範圍可能會比現在俄烏戰爭的規模更大,這些國家也有對其民眾展開公共說服與心理動員的需要,在這個狀況下,戰略模糊度對預期要扮演一定角色的美國盟邦,產生更多的會是「戰略迷惘」(strategic confusion)。

戰略模糊基本上是美國針對台灣與中國,行為者少且處於相對單純處境之下的作為。一旦行為者開始變多,在台海安全國際化的發展下,會增加同盟管理的複雜性,給同盟造成戰略誤解等問題,因此這會從另一個角度挑戰「維持戰略模糊」政策的可行性。

「戰略模糊」之後是什麼策略,這是關鍵問題

當然捍衛「戰略模糊」政策者會質疑,不用「戰略模糊」後,採用「戰略清晰」會比較好嗎?他們認為戰略清晰不僅限縮美國的戰略彈性,也容易使中國過度反應,可能使戰爭提早發生。因此在沒有可用的其他替代政策下,還是應該維持現狀,持續維持「戰略模糊」政策。

當然,「戰略模糊」之後是採用什麼策略是個重要問題。但是不用戰略模糊並不一定就代表非得要「戰略清晰」。要關注的是在什麼地方需要維持模糊,在什麼場域需有清楚明白的表述等。固然有人認為必須改採戰略清晰,但也有人認為戰略要清晰,但戰術模糊,以保持自身的反應彈性。大家的看法對此不一而足。但共同的關切是現在中國的作為已導致戰略模糊無法持續,因此須改弦更張。

當美國內部對戰略模糊政策的有效性持續爭論時,中國又是怎麼看呢?以現在的發展來說,可能中國已經認為美國一定會介入台海,因此根本不信戰略模糊的美國不一定會挺台灣之說。對北京來說,現在就是在要積極以準備要與美國在統一台灣時打上打一仗。或者也有一說,認為中國把美國持續的戰略模糊宣示視為美國是在示弱,因為華府底氣不足所以不敢對台灣有明確承諾。擔心屆時會因無法滿足這個承諾而需要付出巨大的信用成本。

此外,現在北京多次公開反向指控美國意圖利用台灣與台海戰爭的風險,要引蛇出洞以削弱中國,搞「以台制華」的把戲。上述第一種說法認為戰略模糊的「美國不一定介入說」是無效的,上述第二種理由認為戰略模糊只是讓北京更看輕美國,反而對嚇阻帶來反效果。第三種觀察則是北京在指控美國意圖對中國發動戰爭,而不是給予其不會有對中戰爭的戰略保證。因此從中國的行為與言說來看,似乎戰略模糊也沒達到想要的效果。

好吧,如果認為戰略模糊沒有用,但我們又不確定有什麼新的政策框架時,是否要被迫持續戰略模糊政策呢?這個問題的答案肯定不是維持現狀,持續戰略模糊。雖然不知道要採用什麼新框架,但知道戰略模糊政策已經無用且失效後,要做的起碼是讓這個無效政策走入歷史,意即如要避免台灣成為下一個烏克蘭,就不要一再提出「戰略模糊」的主張,因為這不僅沒有達到嚇阻與勸服中國不要對台冒進的效果,也對盟邦造成戰略困惑,更助長中國疑美論在台灣的聲量,強化其對台認知戰的操作,並打擊台灣的民心士氣。至於要如何清晰,可能具體行動會比使用什麼外交語言,會是更重要的吧。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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賴怡忠

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