投機的四接公投,荒謬的基隆市府

詹順貴
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三接公投方歇,四接公投隨即又起。一般人看最近四接公投爭議最直接的疑惑,是為什麼三接公投是全國性公投,四接公投卻是地方性公投?差別原因何在?

在內政部認定非屬地方自治事項,中選會也認為違反《基隆市公民投票自治條例》的情況下,換上國民黨執政的基隆市政府趕在清明連假前通過審查認為屬地方性公投,讓四接公投的提案人可以準備開始第二階段連署。但基隆市府的審查通過,是消弭了疑慮,還是加劇了法律、政爭與社會觀感等的更大爭議?

三接和四接公投的差異

三接公投的主文是「您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?(即北起觀音溪出海口,南至新屋溪出海口之海岸,及由上述海岸最低潮線往外平行延伸五公里之海域)」,簡單地說,提案人是以能源設施三接為主體,希望它不要蓋在桃園大潭,並直接以全國性公投提案。原本連署情況低迷,不被看好能通過第2階段連署,後來由於提案人被過度抹黑謾罵,激起許多公民團體與青年反感,促使連署熱絡起來,加上國民黨見有政治利益可圖,積極協助連署而通過連署門檻。雖然當年4個全國性公投最後都沒通過,但三接公投卻迫使政府於公投前重新檢討再主動往外推455公尺,避開藻礁,縱使提案人與參與的公民團體仍未接受,仍收到一定成果。

而四接公投的主文原本是「您是否同意基隆市政府應拒絕協和電廠(含其附屬設施第四天然氣接收站)於基隆市的海岸及海域填海造地?」,經補正後改為「您是否同意基隆市政府應拒絕協和電廠(含其附屬設施第四天然氣接收站)於『基隆市水產動植物保育區』填海造地?」。它與三接公投明顯不同的是,訴求主體不是針對四接與原本即存在且尚在營運中的協和電廠本身,而是轉向基隆市政府,提案人希望透過公投迫使基隆市政府拒絕協和電廠與四接在「基隆市水產動植物保育區」填海造地。

四接公投的四項荒謬

縱使補正修改過後的主文,真如提案人與基隆市政府所說已經沒問題可以通過了嗎?容筆者從以下幾點深入分析:

一,提案人王醒之說補正主文已把基隆市「的海岸及海域」改為「水產動植物保育區」(其實正確用語應該是「水產動植物繁殖保育區」),這樣讓此事將無庸置疑屬地方自治事項。但提案人口中的「無庸置疑」,僅是憑基隆外木山鄰近海域已經公告為「基隆市水產動植物繁殖保育區」,此保育區管理計畫的管理機關是基隆市政府,因此認定屬地方自治事項。但如此推導明顯過度簡化,因為有關「水產動植物繁殖保育區」的設置權限,依《漁業法》第45條第2項規定,在直轄市,是由直轄市主管機關核定;在縣(市),則是由縣(市)主管機關提具該保育區的管理計畫書,報請中央主管機關(即農委會)核定,核定後再由縣市政府公告。也就是說基隆市政府想劃設「水產動植物繁殖保育區」與所擬定的管理計畫書,核定的權責都在中央的農委會,提案人這句「無庸置疑屬地方自治事項」,其實大有與法不合的疑問!

二,新任的基隆市長謝國樑表示「該項開發涉及基隆市海洋生態保育、環境保護、觀光發展、漁業管理、都市計畫等諸多地方自治事項;依《漁業法》,市府對基隆市水產動植物保育區也有管理權責,因此通過四接公投審查。」,先撇開前述中央與地方對此公投究竟屬全國性或地方性的法律爭議不談,其實謝國樑此舉明顯是脫褲子放屁,多此一舉!

此一公投是要求基隆市政府應拒絕四接在「基隆市水產動植物繁殖保育區」填海造地,如此提案或許是因為當時林右昌市長態度傾向支持中央能源轉型政策,但縱使通過,會被公投效力所拘束的也只是基隆市政府而已,根本不及於台電與經濟部,乃至擁有「基隆市水產動植物繁殖保育區」核定權責的農委會。換句話說,就法論法,四接本身根本不受公投效力的拘束。此一公投第一步就已經走錯,背後原因應該是擔心如果比照三接公投方式提案,恐怕無法達到全國性公投的第2階段連署門檻。

謝國樑接任市長後,無視中央明確的認定,仍強行予以審查通過,幾次在媒體上的發言顯然也認同此一公投提案意旨,那麼做為市長的他,只要直接表明基隆市政府拒絕四接在該處填海造地,豈非已達到此一公投目的?何須再讓提案人募集人力、物力進行第2階段連署,然後再讓基隆市選委會花錢舉辦發表會或辯論會與公投,如此勞民傷財?至於基隆市政府拒絕的效力如何?主要看會管到此案所牽涉事項的法律如漁業法、能源管理法如何劃分權責,並不會因有無公投通過的背書而有不同。

三,去年林右昌在基隆市長任內,面對此一四接公投案,以是否屬地方自治事項有諸多疑義,難由市府逕為決定為理由,依《公民投票法》第26條第3項、《基隆市公民投票自治條例》第8條第3項規定前段規定,報請行政院認定,至少是依循法律與自治條例規定正途處理此事。謝國樑接任市長,代表的還是基隆市政府,於行政院彙整相關部會意見後函覆基隆市政府認定此公投提案非屬地方自治事項後,此時謝國樑依《基隆市公民投票自治條例》第8條第3項「前項提案是否屬地方自治事項有疑義時,本府應報請行政院認定之,經行政院認定不符本法(指公投法)第二條第三項規定者,本府應予駁回。」的規定,並無做相反決定的裁量空間,僅能駁回公投提案,提案人如不服則可提起行政救濟由司法判斷,才符合上述《公民投票法》與《基隆市公民投票自治條例》規定。

荒謬的是,謝國樑做為基隆市長,藐視自家的《基隆市公民投票自治條例》,做出違反自治條例規定的審核通過決定(應是一項行政處分);而提案人王醒之明明可以直接要求現任謝國樑市長直接宣布拒絕四接填海造地,卻捨此不為,硬要炮打中央,並進行成果難料的第2階段連署與地方性公投,難免讓人疑惑究竟是單純不諳公投機制,被政黨或政治人物利用呢?又或提案人其實更在意的是藉此進行社會動員,累積政治資本?

四,公民團體屢屢指出現行《公民投票法》規範密度嚴重不足,並且提出修法建議條文草案,可惜中選會一直置若罔聞,於是每舉行一次公投,便一次出現難以填補的漏洞。這次四接公投,又出現前述荒謬情況,中選會卻僅能「提醒」基隆市政府違法,然後坐視,完全無法有所作為。這根本是過去幾年中選會在修法上的怠惰、行政院縱容所自食的惡果。

其實2018年10大公投、2021年的四大公投,都已經明顯偏離《公投法》精神,而被導向政黨競爭的議題操作與政治動員,但就由長期關注在地環境生態的公民所提案的三接公投,雖然最後不得不靠國民黨動員協助第2階段連署,但整個運動與公投過程,公民團體至少還掌握主導權,政黨雖另有政治目的,但只是協力者角色,加上行政院也因而事先提出再外推方案,藉以舒緩投同意票的動力,讓公投結果不同意票多於同意票。

四接公投完全是投機行事

但目前四接公投卻完全變質,從公投主文的設定(只是要求基隆市政府拒絕),已明顯有投機取巧的成分,從之後政治局勢的發展看,提案人沒有直接要求謝國樑直接拒絕(有無法律效果是另一回事),卻跟著一堆國民黨政客炮打中央,不僅淪為被操作利用為政治鬥爭的棋子,甚至就提案人所稱護海公投運動而言,因為行政院既然已經函覆非屬地方自治事項公投,縱使最後公投通過,能有什麼法律效力?不過落得為公投而公投的徒勞,相較於三接公投的運動路線、策略與論述基礎,顯然都遠遠不如。

雖然四接公投過於投機、兒戲,但三接、四接與五接連續在環評上出現高度爭議,顯見拍板於馬政府時期的方案在選址上都有嚴重問題。蔡政府上任後,並未責成經濟部逐案重新檢討適宜性,如今必須概括承擔方案不當所可能累積的民怨。其實於台中港外擴的台電五接與中油台中接收站(二接)地點幾乎重疊,接收量又不大,環評卻因位在白海豚重要棲息環境範圍內而且會阻斷其洄游路徑的生態問題已經卡關多年,為何不直接放棄以舒緩接收站的惡名?

全面擴張天然氣接收站係蔡政府之失

儘管近年接收站引發的爭議如此之多,未見蔡政府有所檢討,反而又陸續同意位於麥寮六輕的六接、位於高雄小港洲際貨櫃中心二期石化油品儲運中心的七接等計畫(甚至一度在高雄興達港也有興建八接計畫,後來放棄),其中七接也已引起小林浦居民強烈抗議,真是一接未平一接又起。

雖說在邁向淨零排放的能源轉型過程,天然氣是過渡時期必要的橋接能源,但目前蔡政府如此全面擴張天然氣發電(如台中電廠近日拍板10部機組將定期全部更新為天然氣)與興建多處接收站,卻在離岸風電建置的期程上落後越來越多,難怪越來越多人質疑2050淨零排放目標根本無法達成。執政黨如太過掉以輕心,這一次次累積的民怨,很可能會反噬掉其政權。

作者是因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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