拜登必須努力避免自己成為下一個卡特

劉又銘
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面對近期美國國內政治的各種噩耗,包含川普可能再起,以及期中選舉後共和黨可能重掌參眾兩院,拜登在近期的「費城演說」中,將美國民主譬喻為美國的靈魂,並且希望透過這次演說,號召美國人對抗那些來自國內外,對美國民主與靈魂的威脅。

除了透過演說來團結支持者,對內打擊各式反民主民粹主義者外,拜登也將透過「第二次多國民主峰會」,強調「全球民主聯盟」的重要性。《紐約時報》將拜登這種民主價值優先的宣稱,視為美國自由國際主義的傳統,認為這是除了對自由市場和國際組織的信仰外,美國霸權所領導的自由主義國際秩序最重要的價值。

圖片來源:美聯社/達志影像

拜登政府執政近一年半的外交成績單

回顧拜登政府近一年半的對外行動共可分三個階段:

第一階段

執政的前六個月,拜登政府對外展現出一種「世界領導者美國終於重返」的形象,對外展示了大膽的想法和宏偉的計劃。拜登一上台就強調美中「大國競爭」的不可避免,這樣的競爭不是全面衝突,但卻有其「民主對抗威權」的意識形態根源。而要在這樣的對抗中獲勝,美國就必須加強民主世界的內部凝聚力。因此,拜登本人及其外事團隊馬不停蹄的走遍全球,安撫那些在川普時代有嚴重「被放生感」的同盟,並且試圖以共同的民主價值,去重整不同領域上的同盟。

一方面,經濟安全上,拜登政府以「民主同盟」為號召,在半導體技術上、在其它戰略性產品的全球供應鏈上,排拒非民主國家;另一方面,軍事安全上,拜登號召G7集團將中國視為「系統性挑戰」。並且,結合美、日、印、澳,擴大了既有Quad的行動,也組織美、英、澳形成新的盎格魯軍事同盟AUKUS。上述這些行動,再再都以「民主夥伴」為號召成立同盟,希望藉此創造一個「為政以德,譬如北辰,眾星拱之」的狀態。

第二階段

但接下來的六個月,相對於前頭所宣告的美國強勢回歸,拜登政府開始陷入各種逆風。首先,阿富汗亂局下的美軍撤退,被視為美國再一次落荒而逃的「西貢撤退」。美國20年反恐戰爭與對阿富汗投入的民主治理,皆被視為東流之水。塔利班的重新執政,使阿富汗人再度陷入暴政。其次,「印太經濟架構」因為對印太周邊國家缺乏足夠的誘因,因此被視為雷聲大雨點小的嘗試,更讓許多利害關係國家看破手腳,認為美國沒有下血本的決心,很難真的吸引這些國家投入對抗中國,或至少切割與中國供應鏈。

再次,由於伊朗和俄羅斯等「修正主義區域強權」不斷挑戰美國對各區域的現狀詮釋。因此,華盛頓不得不分散注意力到歐洲與中東。這讓本來的印太戰略以「專注亞洲」作為優先戰略目標的方針遭到破滅。最後,拜登所號召的民主峰會,看來是比印太經濟架構更鬆散的大拜拜,既沒有誓師的氣勢,也缺乏結盟的決心。

第三階段

2022年初至今,華盛頓的態度從絕不派兵、絕不介入烏俄衝突,並且研判基輔非常有可能像是另一個喀布爾或西貢一樣快速淪陷。直到普丁全面入侵烏克蘭,在原本「三月亡烏」的輕鬆想像之下踢到了鐵板。烏克蘭強烈的守土意識,與周邊國家在難民救援與軍事補給上的源源不絕,讓俄羅斯的侵略戰爭泥淖化。

開戰前,美國雖無法通過洩漏俄羅斯的入侵計畫,動搖莫斯科方面的攻擊決心;但從原來的「放生基輔」,轉變為提供「超過100億美元的軍事援助」與「各式情報的支援」,這樣的政策轉向雖保住了美國對歐政策的顏面與同盟信心,但拜登政府仍面臨著東歐前線民主國家將被俄羅斯帝國主義專制摧毀的可能性,這在全球範圍內提升了各國的不安全感,以及對美國保證的質疑。

拜登政府的外交政策必須直面主權國家體制的「組織性偽善」

當代由美國霸權主導的自由主義世界秩序,其交通的、市場的、金融的、貿易的與個人的自由,仍是建立在一種法律規定的平等之上。這個被稱之為國際法的法律所規定的平等,則是國與國之間的平等,我們稱之為「主權對等原則」。由這種原則所構成的國際社會體制,則稱為「主權國家體制」。

然而,主權國家體制雖然假設所有主權國家平等,並由國際法規定了共同的權利義務,但大國、小國在政治實踐上,就是有實力上的不平等。而這種「名義上平等但實質上不平等」的主權國家原則,及其所組成的自由主義國際秩序,就被史丹佛大學國際關係學者Stephen Krasner稱之為一種「組織性的偽善」(organized hypocrisy)。因為自由主義國際秩序下所允諾的各種自由,看似建立在國際法支持的主權對等原則之上,但現行的主權國家體制與自由主義國際秩序卻在國家強弱不一之下,無法保證自己許諾的平等跟自由。

但對約翰霍普金斯大學的國際關係學者Hal Brands而言,就算主權國家體制與自由主義國際秩序是偽善的,但偽善本身就是「虛偽加良善」的集合概念,而且總結起來,至少還是偏向「假裝良善」;相較之下,暴政與暴君是純粹的惡,是將良善棄之如敝屣,更是一種「連裝都不想裝」的狀態。面對這種連正當性都覺得沒必要的對內統治者或是對外行動者,無論是國際社會或國內社會,基本信任都會瓦解。

因為偽善的存在,至少代表一個社會的成員,對「良善是較好或較高的價值」仍是有共識的。假裝自己是良善的,或假裝自己在追求良善,對於真的良善者或偽善者而言仍是重要或必要的,這種共識,讓獨裁者不能明目張膽的欺騙、威脅或殺戮,這讓由主權國家體制所構成的自由主義國際秩序,在組織性的偽善下,仍保留對良善追求的期許與肯認。

況且,Hal Brand更強調,若不是由華盛頓或其他民主超級大國來領導國際社會,而是像普丁這種連偽善都覺得沒必要的暴君,對烏克蘭採取公然侵略,或像中國這種直指他國偽善,但卻連偽善都不願偽裝的對台灣進行公然打壓。像中俄這種流氓國家所領導的,連偽善都放棄的國際秩序,必然會比現在還要更糟糕。

拜登的自由世界戰略應致力對抗暴政而不是對抗獨裁

所以Hal Brands認為,為了避免中俄領導下,形成一種連偽善都放棄的血淋淋叢林法則國際秩序,美國作為一個自由霸權所領導的主權國家體制及其自由主義國際秩序就一定要成功。但這個成功,必須建立在一個「釐清誰是敵人、誰是朋友」的「自由世界戰略」(free world strategy)之上。

換句話說,若拜登政府打算對外推行這個自由世界戰略,則首先需要明確定義華盛頓到底反對的是什麼?Hal Brands的回答是,華盛頓應該反對的,不是專制的存在,而是「暴政、權力(實力)和敵意的結合」,因為上述三種特質結合而成的國家或組織,才是威脅這套美國霸權所領導自由主義國際秩序,及其「組織性偽善」的關鍵力量。

Hal Brands所謂「自由世界戰略」中的「自由世界」,與拜登政府外交建制派所推廣的「民主聯盟」究竟有何差異呢?若我們用民主理論重要研究者Larry Diamond在《妖風》一書中的詮釋來看,我們可了解到,對抗「暴政、權力和敵意的結合」,並不等於對抗非民主國家;更不能把美國的「自由世界戰略」塑造成一種堅壁清野的「民主聯盟」對抗「非民主國家」。

這不僅只是「北風與太陽」的問題,更像是靈活的戰術問題。對Larry Diamond而言,這不是「他是混蛋,但他是『我們的』混蛋」這麼簡單;對美國來說,與部分非民主國家、獨裁國家維持一定程度的合作,可以讓美國或整個自由世界保持介入這些國家內政的空間。這可以避免因為全世界的敵意,催化出獨裁政府對獨裁國家內部更慘烈的暴政,更可以讓其它民主的善治國家,對這些獨裁但尚未完全暴政化的國家,擁有干預或扭轉的籌碼。

最終,Hal Brands針對自己所謂「暴政、權力和敵意的結合」做出了一個比較具體的統整。他認為若「自由世界戰略」所設定的敵人,不是所有的非民主國家或獨裁國家,那拜登政府可以從六種行為模式來判斷,誰該被視為美國所領導的自由主義國際秩序挑戰者:第一、公然或隱蔽的領土侵略形式;第二、明目張膽干預或介入其他國家外交政策和國內經濟和政治;第三、透過所謂「銳實力」進行「外部干預」或「內部顛覆」,進而損害世界各地民主社會的運作;第四、迫害基本人權,因而侵犯基本個人自由的對內鎮壓行動;第五、可能徹底改變權力平衡的對外地緣政治行動;第六、新技術的開發與非武器技術的武器化(言論、金融與網路)。

如果拜登搞不清楚狀況就會重蹈卡特的覆轍

1980年的美國總統大選中,面對挑戰連任之路的民主黨總統卡特,共和黨的雷根作為挑戰者,選戰策略主要在對卡特的「外交政策」與「國內經濟」進行強力批評,並引起選民廣泛共鳴因而當選。選前一年(1979年),卡特的支持率在該年6月到達歷史低點28%,甚至在整個1980年競選活動期間,卡特的支持率就再也沒有回升到40%以上過。

根據知名史家尼爾弗格森在其於《彭博社》專欄中的描述,那是因為通貨膨脹在卡特1977年就職當月時為5.2%,但到了1980年4月,通膨就攀升到了14.6%的歷史新高。而外交政策失敗和通貨膨脹失控之間,確實存在明顯的因果關係。

卡特的一任總統期間,光1979一年,就發生了兩個地緣政治大事。一為伊朗革命;二為蘇聯入侵阿富汗。不會重複的歷史卻總有著類似的韻腳,拜登第一任總統至今,也已發生了兩個地緣政治大事。一是拜登政府的伊朗協議;二是俄羅斯入侵烏克蘭。

無論是現在的伊朗協議或1979年的伊朗伊斯蘭革命,對拜登和卡特政府來說,都是前朝木已成舟的爛攤子。而兩個不同時代的民主黨政府,也同樣期待透過妥協,來取得伊朗石油,進而降低攀升的全球油價,藉此紓緩通膨的壓力。但不同的是,拜登政府這次還必須面對核擴散的陰影,讓德黑蘭重回談判桌,同意被川普政府撕毀的2015核協議。

另一方面,面對蘇聯入侵阿富汗,卡特和雷根提供了62億美元的軍事援助,幫助他們對抗蘇聯。根據弗格森的換算,大約等於2022年的240億美元;而面對2月開戰至今超過半年的俄羅斯入侵烏克蘭,拜登政府的援助,也已超過了100億美元。拜登政府看似在處理「外交」與「內政」的連動上,有注意到若不小心處理伊朗和烏俄戰爭,自身政權可能就會有滅頂之災。

但面對美國11月期中選舉,拜登真的有從卡特的連任失敗中取得教訓嗎?若不能堅持自由世界戰略,有技術的處理美國和獨裁者的關係,將矛頭對準有敵意的暴君與不受人民支持的暴政,那自然無法徹底定義誰才是「暴政、敵意和權力的綜合體」。若拜登政府還是單純的以「民主聯盟」做為號召,排拒所有非民主國家(阿拉伯、伊朗)之餘,卻又沒辦法納入所有民主國家(印度、巴西、土耳其),最後可能無法真正團結自身的「自由世界陣營」,去對抗主要的敵人(中國、俄羅斯)。

換句話說,沒辦法明確定義敵人、團結朋友,徹底實踐自由世界戰略的拜登政府,會讓華盛頓陷入來自各區域修正主義強權的聯手掣肘,最終導致美國外交政策的失敗,讓高油價與高通膨持續挫傷民主黨政府的國內支持率,波及期中選舉,最終讓拜登政府提前跛腳。

卡特的教訓,殷鑑不遠。

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