政策之外:少子化台灣的重要課題

鄭雁馨

低生育率這個議題在台灣每年總會被熱烈討論幾次,尤其當內政部發布相關出生統計,或有國外機構發布全球排名而台灣敬陪末座時。由於人口數量與結構關乎一國的發展與運作,因此人口變遷應屬國家政策大事。但過去數十年迅速人口轉型過程中,公共論述中有兩點值得關注的現象需要深思,分別與基礎實證研究和資料規劃與管理有關。

圖片來源:翻攝自華視新聞Youtube頻道

缺乏專責人口研究單位

首先,台灣應該是東亞社會中,極少數面對如此迫切的人口問題、卻缺乏一個專責的中央研究單位從事人口實證研究與政策分析的國家。

這樣的機構在同樣面臨嚴峻少子化問題的日本和韓國都存在,分別是日本國立社會保障與人口問題研究所(IPSS)與韓國健康與社會研究院(KIHASA)。歐陸同樣有人口萎縮問題之德國、匈牙利與奧地利,也都有規模與研究質、量均優的國家級人口研究機構。

相比之下,法國和荷蘭作為沒有迫切人口問題的社會,在國家級人口研究單位所投入的資源與產出的量能更是可觀。而沒有中央級人口研究單位的國家,多半也有幾所大學具有以人口研究見長的科系,例如瑞典、西班牙、比利時、義大利、澳洲和美國。

這些中央級與大學內的人口學研究單位,一般會針對國內外與人口現象相關之出生、死亡、遷移、家庭、與人口推計等重要課題,進行深入與廣泛的研究,除了就國內現象提出報告與建言,也是新一代人口學博士生學習與成長之搖籃,其研究人員每年在國際人口學會議之研究發表也非常活躍。這些機構的規模約莫是聘用數十位博士級人口研究學者,分領域進行研究活動,且皆為獨立運作之研究單位。

反觀台灣,除了全國上下沒有任何一個大學科系專門從事人口學之教學與研究,在中央政府除了有國家發展委員會負責例行人口推計工作外,在關鍵人口現象與變遷的研究是匱乏的。此外,學界中的廣義人口學者數量已不多,狹義具科班訓練背景之人口專家更是鳳毛麟角,且散布在統計、經濟、公衛與社會學門之中。整體而言,政府對人口學門之投資與研究產能,可說與台灣面對的人口危機規模不成比例。

缺乏實證研究基礎的政策與口號

或許正由於缺乏資源集中的專門單位來進行系統性的人口現象分析,台灣雖面臨重要的人口老化問題,但在理解成因、共識形成與政策研擬等方面,經常流於巷議街談,而缺乏堅實嚴謹的實證分析,進而在中央與地方推出相關政策(如鼓勵生育措施)時,多半缺乏實證基礎。歐洲的經驗告訴我們,最有效可支持生育水準的措施是物美價廉的公托系統,而生育補助成效有限。但台灣各縣市跟風推出後者,卻對前者的投資相對稀少。

再者,公托在台灣的實際需求與父母滿意度,甚至其能多大程度降低父母的育兒負擔,也都需要更多紮實的研究來了解實情。另外,像是人云亦云的「高房價帶來低生育率」也全然缺乏實證基礎:在總體層次如此(否則房價令人咋舌的台北市,總生育率應該全台灣最低,但不然;而台北市房價驚人之大安區鮮為市內總生育率最低的行政區,甚至近年經常名列前茅);在個體層次更是缺乏「有房能讓人想生更多小孩」的證據。雖然平抑房價對實現社會公平正義無庸置疑,但究竟房價與生育的關係為何,需要更細緻的實證分析來釐清。

人口資料的規劃與管理問題

再者,就資料規劃與管理來說,針對人口現象所進行的實證研究,資料來源可以是大型具全國代表性樣本之社會調查,但經常也使用人口普查、人口生命統計(vital statistics)與結離婚、出生和死亡登記檔等等資料。台灣在生命統計與登記資料都擁有與北歐國家可比擬之資料水準,唯獨很可惜的是2010年起(包含去年2020完成)的人口普查資料,已從內政部轉由主計處負責,並從實質的普查改為抽樣並加權之「偽普查」,其加權後的資料在諸多面向的人口分佈上有相當問題,實為災難性之規劃。

相關單位應正視在台灣已有逾百年歷史之人口普查的不可取代性,並慎重考慮重新施作全國一人一卷之真普查,方能對了解與掌握台灣人口現狀有所裨益。甚至若能更進一步與勞動、財稅資料相串聯,相信也能對了解青年人口的勞動、經濟與居住狀況如何影響婚育意願有相當助益。

舉例來說,要掌握不同世代婦女之生育水準,除了可從歷年釋出之出生數與女性育齡人口或是大型政府調查資料來估算,普查資料實為最關鍵的數據來源,特別是當普查具備「曾經生育數」此一問項時。可惜的是,此問項曾在1990與2000年普查被移除,後雖於2010年重回普查問卷,但彼時普查已成了抽樣調查,雖仍可計算世代生育水準,但由於加權問題,多少折損了統計可靠度,著實令人遺憾。

而完成生育的女性世代,究竟多少人婚後未育,以及曾經生育者其完整的胎次分布,普查資料也能提供詳實資料。此外,2010年之抽樣偽普查在資料釋出時,更是以保護個資為由拒絕提供出生年,且僅提供五歲組的年齡資料。如此一來,在分析人口現象時,將出現研究者無法分辨32與34歲者的分析窘境,只因為他們同屬30-34歲此一類別;而同樣在2010普查年是30歲者可能出生於1979與1980年,但因為無法分辨且五歲年齡組距過大,也將干擾研究結果。諸此種種反應的,除了資料規劃與管理的思維邏輯有待改進,更可能與實證研究的量能不足,導致沒有足夠多的研究者有類似分析需求與困境,從而能使行政單位改善其資料收集與釋出的決策。

沒有實證研究沒有真相(和有效政策)

過去幾十年間,公眾論述一直處在僅觀察時期總生育率(PTFR)趨勢的狀態(PTFR雖有其實用性但對診斷低生育率成因力有未逮),也因此所有熱議與政策方向到了近年都朝向「婦女一生平均生育一人」(PTFR=1)的前提來進行,而未考量更精確之世代總生育率之變動。這其實也反應了基礎研究不足導致對人口指標認知有誤,而影響對現象有更明確的判斷。

在理解到台灣低生育率問題主因是多年來結婚率下降,且已婚者在步入知天命之年世代生育數接近兩人的前提下,探索單身男女仍舊未婚之原因,變得至關重要。因為這不僅牽涉可能存在的社會不平等擴大(經濟條件佳者才有辦法結婚、生小孩),也關乎鼓勵婚育政策之有效規劃,更可依據單身男女的生育意願,進一步了解有多少人在未婚有偶或覓偶不成的狀況下有生育需求,據以做為開放人工生殖法適用範圍的實證基礎。然而婦女婚育就業調查從2016年起也移除了未婚原因與結婚意願兩題,目前要掌握全國女性人口之婚育意願與狀態變得相對困難。

以上描述之有關實證研究與人口資料之種種問題,亟需相關政府單位慎重以對,人口問題之實證研究缺乏不僅是社會科學與公共政策兩領域令人遺憾的現狀,更使台灣的人口政策多年來處於欠缺實證基礎的狀態。我們需要有更多資源投入關乎國家發展基石的人口研究,讓政策研擬與施行都能更切中要點,也讓更多需要政府扶助的各類群體能得到及時的協助,實現其人生目標。

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