「教官退出校園」有清楚的法制化脈絡

陳俊宇
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十二年國教下的教官去留問題

馬政府時期教育部為推動「十二年國教」,啟動教育法規全面大翻修,2013年,立法院審查《高級中等教育法》修正案,其中草案第31條有關「軍訓室」之編制,引發朝野立委爭論。在民進黨立委強力爭取之下,立法院以條文附帶決議的方式,要求國防部及教育部必須在8年內完成教官退出校園。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

在台灣民主化發展過程中,民間團體、社會運動多次呼籲,「教官退出校園」,亦為台灣轉型正義的重點項目。然而,就像威權時期軍隊中的「政工」,在民主化後從「軍監」轉變為心輔、心戰與保防功能的「政戰」,藉此維持官科存續;校園中的教官,亦有不少人主張應轉變為學生輔導或校安人力。

正是這個原因,2014年,立法院審查《學生輔導法》草案,教官的去留問題,再次成為法案審查朝野攻防焦點。該年立法院三讀通過《學生輔導法》,在民進黨立委堅持之下,輔導法並未將教官、教官室納入規劃中的校園三級輔導體系;明定校園需配置「輔導教師」及「專業輔導人員」,換言之,立法者經由制定學生輔導法,確立校園輔導人力走向專業化,與軍訓教官體系分流的立法政策。

值得注意的是,當時國民黨立委仿傚在野黨的策略,以條文附帶決議的方式,要求教育部在教官尚未全面退出校園、輔導教師人力還未補齊前,仍應將教官納入校園輔導人力。

立法院所作之「附帶決議」,對於行政機關之拘束力範圍、程度及效力,素來為我國行政法領域的討論課題。由於附帶決議內容並未明文入法,在立法院實務運作上,「附帶決議」逐漸成為多數黨與少數黨在條文審查時,凝聚共識的妥協方案。無論如何,經過兩次修法審查之後,教官退出校園,已經是時間上的問題。

教官應何去何從?

《學生輔導法》施行後,教育部必須逐年培訓輔導教師,高中以下各級學校將會增加輔導教師員額,校園中的學生輔導工作將以「學生輔導諮商中心」作為主要執行單位,並且以「學生輔導工作委員會」作為統籌及協調窗口。

在校園中失去定位,未被納入學生輔導體系,全國各級學校中兩千多位教官,究竟該何去何從?在當時立法過程討論中,教官的出路當然以回歸軍隊為主,畢竟他們本來就是軍官。

誠然,許多教官在校園中盡心盡力,受到學生愛戴,但是教官本質上終究是軍人而非教育人員。威權統治時期,教官作為黨國體制校園監控工作的第一線執行人員,對於人權的嚴重侵害,是無可否認的歷史事實。綜觀全世界民主國家,更無軍人長期進駐校園,甚至納入學校運作必要人力的案例。

作為過往威權統治時期的歷史餘緒,教官制度經過數十年的運作之後,學校職缺已然成為許多軍人眼中的爽缺,軍官爭相轉任到各級學校服務,是國軍長久以來的陋習。

無論如何,立法者透過十二年國教相關修法已經作出價值選擇,有關校園教官的未來出路,除回歸軍人本職之外,亦可循在職進修途徑,取得輔導教師、全民國防教師資格,以「教師」身分繼續留在校園中,這也是當初立法院附帶決議給予8年緩衝期的原因之一。

立法過程的爭議

校官退出校園,法案審查過程當然有爭議。《學生輔導法草案》逐條審查時,曾有立委主張教官納入校園輔導人力,也有騎牆派的委員,想維持進步形象,又想顧軍公教基本盤。這類委員幾乎都是當時執政的國民黨立委,相關發言至今仍有紀錄可受社會公評。

當時的在野黨立委,教文委員會的鄭麗君、何欣純等民進黨立委,不僅堅守教官退出校園的基本政策立場,也全力推動校園輔導人員專業化。然而,《輔導法》逐條審查的主導權,仍取決於握有席次優勢的國民黨委員。

或許礙於政黨立場,蔣乃辛等開明派的國民黨立委,雖未表態支持教官退出校園,但是在審查過程「尊重」2013年由民進黨立委主導通過的《高級中等教育法》附帶決議;蔣乃辛委員大力敦促時任教育部長的吳思華同意,放寬輔導教師及專業人員配置門檻,增加輔導教師員額編制。

除此之外,民進黨委員明智地選擇戰術性退讓,不堅持「教官退出校園」必須明文入法(《輔導法》),換取國民黨立委也不堅持「教官於緩衝期作為輔導人力」納入輔導法條文,避免法案審查陷入僵局。

《輔導法》審查另一個爭議是,身心障礙學生的輔導工作,應該歸屬特教體系?還是也納入學生輔導體系?當時教育部官員一度把障礙生與特教生畫上等號,認為障礙生適用《特教法》即可。不過幸好在楊玉欣等立委跨黨派合作之下,不僅身心障礙學生,「特殊境遇、文化或經濟弱勢及其他明顯有輔導需求之學生」也都納入《輔導法》,成為法定學校主動關懷對象。

立法之後的爭議

2014年,在太陽花學運的社會氛圍之下,即便是深藍基本教義派的國民黨立委,亦不敢正面阻擋進步法案,再加上民進黨立委輪番猛攻,校園危安事件所帶來的社會壓力,教官退出校園終於順利完成法制工作。

直到今年,附帶決議給予的8年緩衝期行將結束,估計應該是這個原因,所以才會有人找立委、總統陳情,再次主張教官不能退出校園,才導致日前蔡總統在民進黨中常會的爭議發言。

礙於篇幅,姑且先不談教官退出校園對於落實轉型正義的重要性,許多專業證照在立法後都會衍生陳情事件。諸如,牙體技術師、驗光師、中藥師,甚至更早之前的社工師,都曾經發生過在立法三讀通過之後,沒有證照的從業人員,透過各種管道向行政、立法部門陳情請願。

雖然中壯年轉業處境堪憐,但是在同情之前,我們或許應該先想一想,過了8年,仍然無法回歸軍隊、轉任其他工作的教官,會是怎麼樣的教官?如果一個行業走向專業化、證照化,政府因為「有人陳情」就政策轉彎,那需要轉的彎可就多了。

真正應該檢視的是,教官退出校園的各種配套措施,國防部輔導教官轉職成效如何?教育部是否補足輔導教師人力?為了補足校安人力而新設的「學務創新人力」成效如何?

《學生輔導法》是進步性的法案,執行層面應該動態調整,但是應該堅持的價值理念,不能輕易退讓。2014年民進黨與國民黨開明派立委得來不易的成果,豈能在8年後走回頭路?

軍訓課、全民國防課程改革才是當務之急

依照新聞報導內容來看,或許蔡總統關注的是教官退出校園後,誰來負責全民國防教育?其實這問題很簡單,只要「軍訓」、「全民國防」學分還在,依然需要具備軍事相關專長的授課教師。差別在於,教官應該透過進修,轉換身分成為「軍訓科」、「全民國防」教師,而不再是以前監控、管教、輔導、校安包山包海全都參一角的那種教官。

問題核心是軍訓、全民國防課程的教育內容。

大家都知道,以前的軍訓課授課品質良莠不齊,教官上課放放影片,打嘴砲混時間,是許多中老年男性就學過程的共通回憶;高中、大學男生選修軍訓課的誘因,大部分人都是為了抵役期。軍訓課內容無法與時俱進,授課教官缺乏教學專業,導致學生學習興趣低落,才是推動全民國防教育最大的阻礙。

如果軍訓課內容夠好,例如,真正能學到軍事、災防知識,能夠實地打靶、學習徒手格鬥術之類的體能訓練,課程內容吸引人,相信很多學生會願意選修軍訓。修課的人多,開課需求多,教師需求也會多,教官自然有工作。

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