新竹縣市合併升格?那其他縣市怎麼辦?

江昺崙
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近期新竹地區的政治人物,丟出了「新竹縣市合併升格」直轄市的議題,立法院也緊鑼密鼓要安排法案審議,或許最快在2022年,台灣就會再多出一個直轄市,台灣島內就會產生「七都」跟「台灣省十二縣市」(加上福建省的金門跟連江二縣)這樣的行政區劃。如此一來,台灣省只剩下600萬左右人口,僅佔全國人口數四分之一。

如果彰化跟嘉義縣市也跟著合併升格的話,那麼就會產生「九都」跟「台灣省九縣市」,屆時台灣省只會剩下400萬人口,僅佔全國人口數的六分之一。

換言之,「九都」成立後,會有六分之五的人口都住在直轄市裡面。僅有的台灣省轄縣市,可能會遇到邊緣化的現象。

當前台灣省各縣市區劃。圖片來源:維基百科/作者提供

雖然目前台灣省已經虛級化,全國的行政體系都歸中央管轄,但比起直轄市,隸屬於台灣省的十四縣市在行政位階上還是矮了一截,地方財政的劃分(統籌分配款)也有很大的差別。所以近年來各縣市爭取合併升格的現象,實質上造成了國家內部的行政系統與資源分配的極大落差。

城鄉落差加劇

眾所皆知,目前直轄市內部的分區,區長是不用選舉的,由市長遴選指派;而省轄縣市內的鄉鎮市長,是必須經由選舉產生的。但這樣的制度落差,就今天的現況看來是「失去邏輯」的一件事。舉個例子,八掌溪以南的台南市北門區,人口一萬人左右,區長由政府指派,也沒有鄉民代表選舉,北門區清潔隊由台南市政府管轄;而八掌溪以北的嘉義縣布袋鎮,人口兩萬五千人,鎮長是民選產生,也有鎮民代表選舉,布袋鎮清潔隊由鎮公所管轄。為什麼人口較少的北門會套用直轄市的制度?反而人口較多的布袋鎮還是台灣省的制度?

這中間的差別很像在玩繞口令,但確實就是台灣目前行政區劃的困擾。未來當新竹、嘉義跟彰化都升格之後,剩下的宜蘭、南投、苗栗、雲林、花蓮及台東等縣民,可能會感到很強烈的相對剝奪感,大家都想移居到資源豐富的直轄市內,導致地方人口流失更加嚴重。

直轄市內部也會有分配的問題,未來直轄市越來越多,個別直轄市分到的分配款也會變少,那麼內部區域的資源分配,就成為了市長的難題。例如台南市內部,一直有「重南輕北」的爭議——台南市以曾文溪區隔成溪南及溪北兩區,人口大部分集中在溪南,所以溪北的市民經常覺得被邊緣化。而直轄市內的區長是官派的,所以偏鄉的行政機關,是無法替居民爭取預算的。所以台南合併升格十一年至今,內部如何分配資源,也始終是一項難題。

因此,雖然新竹縣市等地的合併升格是大勢所趨,但如果行政區劃沒有統一的邏輯及改革時間表,那麼終究無法解決地方治理的難題。事實上,近十幾年來民間及各政黨領袖,一直都有提出行政區劃及財稅分配的改革藍圖,例如馬英九任內就曾提過「三都十五縣」的構想,但後來因為種種政治因素,這個構想沒有實現,最終變成了今日六都的格局。

2017年賴清德在擔任行政院長的時候,也提出重新規劃行政區域的想法。但後來討論沒有延續下去。或許這次新竹縣市合併升格的議題拋出,會是一個重新開啟討論,政府與民間認真來構思的一個好機會。

五州三廳的方案

筆者認為,從清朝統治大半的台灣島以來,行政區劃歷經無數次變革,其中以1920年的「五州二廳」及1926年「五州三廳」制(增加澎湖廳),這樣的概念最為可行。

1920年代的五州就是台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州,三廳是花蓮港廳、台東廳及澎湖廳(未來金門馬祖可增設特別行政區)。

讀者朋友們最近如果有到新竹市參訪,應該會注意到市區的護城河附近,有許多好看的老建築,其中有一棟日本時代的老圖書館,2020年才剛修復完成。原本這棟建築荒廢已久,後來新竹市文化局整修之後開放,成為城市綠廊的新景點。

新竹州立圖書館正面。圖片來源:作者提供

如果各位仔細一看,這棟建築的立面,還保留了「新竹州圖書館」的招牌,很有歷史深度。當時從桃園一直到苗栗,都是新竹州管轄的範圍,算是一種「桃竹苗生活圈」的概念。這是日本人從統治台灣後,經由不斷改革,從「縣廳弁務署制」到「二十廳制」、「十二廳制」,終於到二〇年代,社會秩序大致穩定(不再有武裝抗日事件),以及「理番政策」(征伐中央山脈的原住民部落)的達成,終於由第一任文官總督田健治郎提出新的「五州三廳」及「州郡街庄制」,日本時代的行政區劃終告成熟。但戰後國民黨政府基於落實地方自治等原因,將行政區切成較小的行政區:八縣、九省轄市及兩縣轄市。

五州三廳的行政區域。圖片來源:維基百科/作者提供

行政區劃越大越有效率,但相對在內部分配上也越容易產生問題,因此台灣行政區劃大小總是在效率與分配上擺盪,很難找到完美的方案。而筆者認為,「五州三廳制」加上「州—郡—街庄」的層級安排,可以大略解決上述難題。

目前直轄市的「區」層級沒有民選首長及區民代表,所以會出現直轄市內部分配失衡的爭議,地方上沒有民選鄉鎮首長跟縣市首長抗衡,就容易被邊緣化。

而省轄的鄉鎮市區保有民選首長,但行政區域小,行政效率及施政透明度卻又會是一個難題。通常選區越小,地方政治比較容易被派系頭人把持,舞弊空間相對較大。若是未來直轄市希望重新進行「區長選舉」,則目前的區級行政區規模理應擴大。

在二〇年代「州郡街庄制」底下,大「州」下面還會切成擁有共同生活圈的「郡」——例如台中州底下有「北斗郡」,管轄北斗街、二林街、田尾庄、埤頭庄、沙山庄、大城庄、竹塘庄、溪州庄等地,州長權力雖大,但也有範圍較大的郡長制衡(可惜日本時代州郡長不是民選)。而今日是彰化縣底下各自自治的北斗鎮、二林鎮、田尾鄉、埤頭鄉、芳苑鄉、大城鄉、竹塘鄉、溪州鄉,這些鄉鎮其實在文化地緣上都很接近,但鄉鎮範圍小,行政效率難以提升,區域整合也幾乎無法進行。

日本時代台中州北斗郡(今彰南地區)行政區域圖。圖片來源:維基百科/作者提供

所以以彰南的案例來看,理論上溪州、竹塘、埤頭等地應該以北斗鎮為核心,整合成生活圈,但目前因為各自鄉鎮公所都是平行單位,所以很難跨域整合。彰化縣政府面對各鄉鎮民選首長,也無法強制整合分配,形成鄉鎮共同治理的難題。所以將一二級的行政單位都擴大,民選的「州長」(縣長)與「郡長」(鄉鎮市長),形成「大台中州」跟「大北斗郡」兩個層級,達到首長們相互制衡與合作的張力關係,也可以達到區域聯合治理的需求。而地方選舉的選區擴大,每個選區也都包含核心市鎮及周邊鄉村地區,如此較能涵蓋不同的選民階級及社群,也可以稍稍避免地方選舉的派系壟斷問題。

展望21世紀的行政區劃

本文提出的「五州三廳制」及「州郡街庄」,並非想要完全沿用承襲日本時代的區劃法,而是提供一個區域重劃的「範本」作為參考,其中細節上的差異,實質區劃內容還有待完整的調查與多方討論。

就本次新竹縣市合併的議案來看,僅由單一縣市升格與否的角度來討論行政區劃,實在不夠周延,甚至可能造成台灣省偏鄉的排擠效應,帶來更大的城鄉落差。

所以建請立法院及行政院,在推動新竹升格的同時,也應提出「長遠的區劃改革計畫及時間表」,例如賴中強與陳佑維的文章〈四都升格、五州平權、七區治理──沒有人該是二等國民〉。行政區域改革是百年大計,也是台灣民主深化工程的關鍵環節,需要政府如公投一般與公民社會細緻對話,並由全體社會共同集思廣益,找出最適當的方案。

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