日中建交五十周年──瀕臨解體的七二體制

賴怡忠
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今年是日中建交五十周年(也是日本不承認中華民國的五十周年),面對這個重大日子,我們看到先前在日本的文化慶祝活動,日本方面的最高出席者為前首相福田康夫,中國駐日使館也有相應活動,但也就是這樣而已。根據媒體報導,日相岸田文雄已經公開表示,不會出席預計在9月29日舉行的「日中邦交正常化50週年紀念儀式」。這個日中關係現在的狀態可想而知。

現在更可能的發展是,日本大概不會有太多人注意日中建交五十周年的慶典,但可能更會關注其慶典前兩天(9月27日)所舉辦的前首相安倍的國葬儀式。一個親台前首相不幸遇刺身故的葬儀,大大超越了日中建交半世紀的重要紀念活動,是否預示了當年沿著日中建交所鋪設的國際安排,有可能會走入歷史了呢?

在冷戰時代達峰,但在後冷戰卻起伏跌宕的日中關係

日本與中國的建交過程,就是個冷戰期間戰略典範出現轉移的時代產物。1971年七月美國總統尼克森宣布計畫於1972訪問中國,就是個讓日本心生戰慄的「尼克森外交衝擊」(Nixon Shock)。認為美國將出現戰略劇變,要放棄與中對抗政策,東京擔心日本在對中政策會因此被孤立,開始急忙改變與中國關係,反而在1972年搶先美國一步與中國建交。

中國總理周恩來(左)和日本首相田中角榮於 1972 年 9 月 28 日在北京人民大會堂舉行的宴會上互相敬酒。
圖片來源:美聯社/達志影像

之後的發展,先是在1978年簽署新版日中和約,取代了1951年的日華和約,處理了日中的二戰問題,日中關係並在1980年代達到高峰。當時中國與美、日同樣是對抗蘇聯的同盟,中國領導者鄧小平還主張改革開放,中國也在當時的胡耀邦、趙紫陽主政時代經歷一段到今天來說都是最開明與開放的時期。日本當時給中國的海外開發援助(ODA)源源不絕,中國也將日本視為最重要的夥伴國家,日中關係不論從政府或是從民間來說,都十分融洽。「日中友好」是琅琅上口的關鍵字。日本藝人喜多郎當時製作的「絲綢之路」系列,就代表了當時日本官方與民間對中國態度。

但這個水乳交融的日中關係在冷戰結束後開出現變化。與西方國家驚訝於天安門大屠殺,並對中國的價值與政治發展開始存疑的態度不同,日本當時對中觀感並未因天安門事件而有重大影響。但是冷戰結束後一連串事件,開始讓日本懷疑中國是否願意接納日本。

日本經歷第一次波灣戰爭時被西方國家指責的痛苦,開始改變自己對國際安全議題的消極回應態度。但往往發現此舉會被中國指控為軍國主義復辟。也在此時,日中關係開始出現歷史議題、慰安婦問題、釣魚台主權議題等在80年代鮮少出現的爭議。前兩者與二戰時期有關,後者則是牽涉日本的主權爭端。日本發現二戰結束五十年,甚至連二戰後的冷戰也結束了,竟然日中關係還會被五十年前(當時)的議題所支配,好像日本二戰後朝向和平國家之努力全不算數。

日本在後冷戰時代想要走出被西方國家指責為搭便車的惡劣印象,卻被中國指控為軍國主義可能復辟。東京也發現中國會拿五十年前的二戰議題對日本說教,但對日本二戰後邁向和平國家的所有努力置若罔聞。之後在1996還發生台海危機、核武試爆、以及即將回歸中國之香港人士欲強登釣魚台等問題。這一切發展讓原本融洽的日中關係在後冷戰結束伊始的90年代,出現變化。

之後進入二十一世紀,於已經出現變化的日中關係上,伴隨著中國(和平)崛起,其經濟也在2010超越日本成為世界第二經濟體。日本不再是亞洲的領頭羊,必須面臨中國來勢洶洶的競爭。在中國GDP超越日本的兩年後,安倍強勢回歸為日本首相。面對中國,日相安倍採取與當時美國總統歐巴馬綏靖政策截然不同的作為,以競爭定位與中國的關係。這個定位至今依舊被延續,並在2018年獲得美國的背書後而變得更清晰。安倍當時是帶著美國,使其以競爭定位美中關係。

我們在此可以看到冷戰結束後的90年代,是日中關係出現轉折的關鍵時刻。但這個轉折的出現不是源自於日中互動,而是日中兩國當時面對許多國內外情勢作出反應後,所衍生對彼此回應的結果。這些回應對彼此的互動產生了負面循環。值得注意的是,這些非針對彼此關係與作為所出現的互動,會這麼快將日中關係從水乳交融轉向的互不認同,顯示這個分歧不僅牽涉到日中內部的政治價值,也與彼此對東亞安保體系的分歧認知有關。

中國認定美日同盟是限制中國的戰略安排

冷戰時代中美日三方是抗蘇同盟,特別是在八十年代。美日同盟一邊堵住蘇聯部署在鄂霍次克海的軍隊,二方面也與中國緊密合作。但在冷戰結束蘇聯解體後,中國就不再將美日同盟視為盟友了。對中國來說,美日同盟只是對抗蘇聯的冷戰產物,一旦蘇聯解體,美日同盟就沒有存在的必要,因此當1995年美國宣稱會持續在東亞部署十萬駐軍,以及持續維繫美日同盟後,中國認為這個同盟的目的就是圍堵中國,對其充滿了敵意。當時美國還引用季辛吉「美日同盟是約束日本再軍事化的瓶塞」(cork in the bottle)想說服中國接受美日同盟的持續存在,但北京根本不為所動。

中國不願接受美日同盟,更對日本施壓,希望日本「獨立自主」揚棄美日同盟。這對日本帶來難以處理的難題。因為對日本來說,美日同盟不僅捍衛日本安全,更成為日本在二戰後處理外交與國安政策的基礎。日本不僅不能拋棄美日同盟,面對後冷戰時代充滿不確定的新局勢,美日同盟更是確保日本在國際交往、發展國際合作的起始點。雖然在冷戰結束開始時日本曾有類似「日本可以說不」的聲浪,但在1996前這個討論基本已經完結,日本政治菁英對於美日同盟的必要性已有清楚共識。因此當中共提出日本要獨立自主於美日同盟的期待時,實際上是要日本尋找一個新的的國際政策與安保戰略的基礎,日本對此是無法接受的。

民主價值對日本對外關係的重要性經常被忽略

此外,民主價值對日本外交的重要性也常被外界低估。雖然日本不是高舉民主價值在國際上四處呼籲自由與人權的先鋒國家,但日本在後冷戰時代發現雖然蘇聯解體,但北韓變成核武國家還承認綁架日人,但卻堅不道歉與歸還人質。中國不僅在台灣首次民主選舉時發動飛彈威脅,之後還不顧日本的勸阻執意進行核試爆,釣魚台主權衝突也因中方對「保釣」的縱容而日益惡化。中國在90年代更與新加坡的李光耀合作,高舉亞洲人不合適發展政治民主的「亞洲價值論」,以對抗民主價值。因此後冷戰時代展現在日本面前的,是日本周邊反而充滿更多的不確定性。在台灣與韓國還沒完全民主化的90年代中期,日本似乎是東亞唯一的民主國家。

當認識到與中國及北韓的衝突與政治價值有關後,日本一方面發現其是東亞唯一的民主國家而充滿了孤獨感外,二方面也發現政治價值在國際政治的角色。因此2000年台灣出現的民主化,對當時日本菁英的振奮可想而知。日本一方面發現其不再是東亞唯一的民主政體,同時也認為民主台灣可以協助鞏固日本的南鄰,讓日本可以更專心面對北韓的威脅。

除了民主對日本地緣政治的影響外,民主體制也是協助日本走出二戰軍國主義陰影的關鍵,因此東京更不願看輕民主的作用,因為這個價值已成為日本在戰後得以重新站起並為國際社會接受的定海神針。日本固然不會在國際場合高舉人權民主與譴責獨裁政權,但在東亞如容許讓一個新興民主國家被獨裁國家威脅甚至回收其民主,極可能代表日本戰後被接受並倚為基柱的政治價值將形同具文。對於習慣以現實主義定義的國家利益為圭臬的中國政治菁英來說,這是個至今還無法充分感受的認知。

扎根於民間的台日關係,正開始開花結果

相對於在後冷戰時代逐漸下滑的日中關係,台日關係在冷戰結束後出現新機,在台灣的民主化被確認後,更出現大步邁前的跡象。

與日中關係傾向於從上而下的官方主導不同,台日關係在1972年以後主要是透過民間的自主發展。即便冷戰結束後對深化台日關係居功厥偉的李前總統,他當時也是透過與日本「國民史家」司馬遼太郎的對話,打開了日本民間與官方對台灣的關注。

等到民進黨上台後,對日政策也採取不一樣的做法。針對牽涉二戰期間的歷史教科書議題及其他等,民進黨政府開始採取以民主價值為依歸,並且要尊重台日當時的歷史事實等立場來處理。民進黨政府當時強調包括對歷史問題等,應基於對日本是個民主社會的信任,要尊重日本社會的討論,而非單方面對日本說教。這個舉措為日後的台日關係開闢新空間,並避免了許多重複性的爭論迴旋。

許多人會將台灣社會對311日本震災的踴躍捐輸視為日台民間關係發展的起點。日本民間因此注意到台灣,日本的熱情也受到台灣人民的湧泉以報,在你幫我,我挺你的互動循環下,台日民間好感度屢創新高。但台日民間對彼此的好感在311地震前就已有相當基礎。

相對於去年日本NPO對日人對中觀感民調發現九成日人對中國沒好感的結果,同一年台灣駐日本代表處委託日本「一般社團法人中央調查社」針對日本民眾進行對臺灣之觀感調查,發現七成六日本人對台灣有好感。現在日本對中國與對台灣的態度,剛好與1980年代的氛圍相反。

現在台日關係在各方面的發展,正是建築在這個相對堅實的民間基礎上。更難能可貴的,是這個基礎的出現並不是因為經濟利益之故,因為日中經貿交流還是比日台交流的數量大很多。這是根據台日民間自身互動經驗的結論,這個經驗既有著戰後的實際接觸,近日更開始含括台日在二戰前的歷史連帶,這些新發展讓台日民間關係開始有了與過去不一樣的歷史深度。

七二體制正緩步出現改變跡象

今年傳出日本考慮在日本台灣協會派駐防衛省官員,雖然這位自衛官不是現役軍人,但卻是防衛省的現役文職官員,意義不可小覷。當時這個傳聞發生前首相安倍不幸遇刺前。之後的岸田文雄改組內閣,岸信夫也去職,改由另一位親台派議員濱田靖一接任防衛大臣。但八月的中國圍台軍演時,中國發射五枚飛彈落入日本專屬經濟區內,引發日本對中國強烈抗議。北京此舉不僅證明了安倍前首相所提之「台海有事就是日本有事」的先見之明,也讓日本更認為強化對台灣的安全事務布局極為重要,因此派任防衛省現役官員駐台就更有理由了。

但派遣現役防衛省官員來台有另一層意義,據幾位親官方的日本學者私下表示,代表日本有意逐步拆解對台灣的「七二體制」安排。1972年日中建交以及與在台灣的中華民國斷交,隨之出現的是規範日台關係為民間關係,對彼此官方互動展開高度限制的新安排,這個安排之後被台日關係的研究者簡稱為「七二體制」。

雖然「七二體制」對台日雙方的官方交流設下極多人為限制,但以當時的情境來看,「七二體制」卻是首次主動思考如何在與中華民國斷交後維繫與台灣關係的作為。證諸之前的斷交史略,可以發現多是一旦與中華民國斷交就是與台灣斷絕關係,不再有其他安排。例如法國在1964年與中華民國斷交,但直到1978年法國才在台灣成立「法亞貿易促進會」來處理台法的經濟互動。義大利與中國在1970建交,但台義的非官方機構是遲於1990、1994才成立。

相對於日本在發展與中華人民共和國外交關係時,也開始企劃與中華民國斷交後的台日互動,因此在1972年9月29日與中華民國斷交後,隨即在同年12月1日成立具準官方性質交流協會以處理台日實質互動,處理可說幾乎是無縫接軌。因此就當時來看,反而日台斷交在過程上是有意圖照顧實際需要,沒撒手不管台灣的處理。但過了五十年後,當年這個處理也漸與現實脫軌,因此有必要修正了。

日本「七二體制」的另一個意義,是把當時國際上「承認中華人民共和國代表中國,但未承認台灣是中華人民共和國一部分」的立場,轉化為在與中華民國斷交後能延續與台灣關係的具體措施。之後這個處理方式也為美國所沿用,但美國更青出於藍,透過國會直接干預的主動立法,出現《台灣關係法》,將這個行政規範給予更清楚的法律基礎,也寫下以國內法規範與外國關係的前例。

在日中建交五十周年時刻,出現關係日台互動的「七二體制」可能會被逐步拆解,或起碼是調整。其所反映的日中關係與日台關係的變化、中國對日本從夥伴關係,變成威脅高於合作的存在,以及台灣在日本國家計算的比重增加等,代表了1972年當時的國際環境在現在已經出現了很本質的變化,導致當時的外交作為與戰略估計會有調整的必要。

回顧1972年,不僅尼克森訪中簽署《上海公報》,讓日本在受尼克森震撼後加速與中國建交,當時也出現英國正式與中國建交(雖然英國在1950年就承認中國,但還是與台灣維持領事關係直到1972年),加上前一年聯合國通過2758決議案承認北京政府代表中國,國際自此開始出現「一中政策」的標準範式。我們可以說,「七二體制」變成了不同於中國主張「一中原則」的國際「一中政策」之濫觴。

因此當日本因實務需要與國際戰略形勢的新發展,而出現調整這個「七二體制」的意圖與作為,是否預示了過去五十年的國際「一中政策」體制,也可能隨之出現變化呢?特別是今年美國參院外委會通過的《台灣政策法》,有一節表示要修改《台灣關係法》的某些內文。如果現在當美國對與「一中政策」相搭配的《台灣關係法》都可能出現修正,「一中政策」體制在五十年後的今天會出現改變,就可能不會令人意外了。

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