日本新國家安保戰略的意義

賴怡忠
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代表後安倍時代的日本國安戰略三文件

在千呼萬喚下,日本終於在十二月十六日公布其「國家安全戰略」、「國家防衛戰略」,「防衛力整備計畫」等三大戰略文件。從今年初開始,有關日本推出新國安戰略等的相關議題就風聲不斷,而日本也經過黨內會議與各專家諮詢過程,顯示這個戰略文件的出場是經過一段相當廣泛的協商與諮詢,不僅包括各相關省廳的討論與安保專家的專業意見徵詢,也有相當程度與政黨的政治溝通,因此其代表性與接受度是很不一樣的。

值得注意的是,此次日本是一次公布三個國安戰略相關文件,與過去這三大文件依其各自不同時程而各自推出的方式極為不同,顯示一開始就是有意識在確立這三大文件內在邏輯的一致性。而其中大家最關注的是國家安全戰略,因為這是在2013年第一次推出國安戰略後,經過九年時間才再度推出的最高戰略指導文件。由於2013年的國安戰略是當時任首相的安倍主導,因此在2022年底推出的這個新國安戰略就有了代表後安倍時代國安思維的時代意義。

圖片來源:美聯社/達志影像

新國安戰略體現日本認定印太環境更艱險

這個代表後安倍時代的國安戰略,與其2013國安戰略相比,可以看到其對國際環境的評估更為悲觀,認為印太安全環境是更為凶險。而最大的挑戰就是來自中國,可是讓這樣凶險發展明確化的事件,卻是年初俄羅斯對烏克蘭的侵略。

日本在國安戰略直接提到後冷戰時代的自由開放穩定的國際秩序,現在已經面臨嚴重的挑戰。雖然衝突與合作並行,但是不願承認普世價值的勢力正意圖改寫既定秩序。特別是最應該維護既定秩序的聯合國安理會成員國(俄羅斯),卻是對不使用武力解決爭端之規範的直接違反者。

這個對於地緣競爭回歸國際安全發展的主軸之認知,與包括擔心以武力改變現狀成為新常態等憂慮,貫穿了整個國國安戰略,不管是在軍事安全、政治外交,甚至在涉及經濟議題上,都高度關注安全議題。而岸田上任後開始推動經濟安保構想,並在五月通過《經濟安全保障推動法》,也在這次被寫進國家安全戰略,顯示相對於傳統上日本著重自由貿易的經濟策略,現在會更重視與經濟安保政策相關的安排。

中國是日本最嚴肅的關切與最重大的戰略挑戰

除了對國際安全環境的悲觀預期外,這個國安戰略還有幾個特色。首先,明確提出中國是日本最嚴肅的安全關切與最重大的戰略挑戰。雖然日本還是提到期待與中國建構一個具建設性與穩定的關係,但國安戰略逐步提出中國對既存秩序的挑戰,及其積極使用軍事、經濟、政治等力量展開威嚇,包括對台灣的威脅等,導致日本必須以綜合性國家力量並與盟友合作來嚴正面對。

日本不僅明確提到中國是最重大戰略挑戰,對中國問題不再隱晦外,也首次在日本安全受威脅的順序上,將中國提到北韓之前。固然有人認為日本不將中國以「威脅(Threat)」視之,而用的是「挑戰(Challenge)」,但這不代表日本就不那麼重視中國帶來的問題。基本上日本對中國的描述與美國類似,用的都是「挑戰」。因此這也代表日本與美國對中國問題的定位是類似的。

首度單獨提到台灣,也定位台灣是日本極重要夥伴與珍貴朋友

日本也首次在國安戰略中,以一整段提到日本對台日關係的定位與台灣對日本的重要性,不再只是「重視台海的和平與穩定」等字眼。

日本的國安戰略提到台灣是日本極其重要的夥伴,也是分享包括民主在內等很多基本價值的珍貴朋友。日台的非正式關係依舊是根據1972年日中建交公報沒有改變。台海的和平與穩定是國際安全與繁榮的不可忽視的一部分,日本也會透過各種努力以使台海爭端是透過和平方式解決。

很特別的是,在國安三戰略處於最後協商階段,即將在七天內發布前,代表岸田首相與黨內各派系及與友黨協商的要角,前日本防相小野寺武典特別飛來台灣數小時參加「台日永續論壇」,之後再急忙坐下一班飛機回日本。小野寺在協商這個極重要安保戰略的關鍵階段還是撥冗快閃來台參加會議並預告部分內容,顯示日本對台灣的重視。

日本國安戰略將台灣定位為日本極重要夥伴與分享民主價值的珍貴朋友,是國際少有公開在其對台灣關係上採取正面表列,而不只是談及其與台灣關係的定位。這個「重要夥伴與珍貴朋友」的定位,未來會如何在日台關係上出現新進展,例如此次小野寺快閃來台預告日本國安戰略的作為,以及是否會擴散到其他與台灣維持非正式關係的國家,都值得進一步觀察。

日本未來五年預計將國防預算加倍

與一起發布的日本國防戰略及軍力整備計畫等結合起來,可以發現這個國安戰略另一個特色是在具體的防衛措施之提升上。最明顯的,就是計畫在五年內將防衛預算提升到百分之二GDP的承諾,讓日本防衛預算規模與北約對會員國要求的標準一致。

雖說日本是在2027年其防衛預算才要達到2% GDP,但其計畫顯示這五年日本的國防預算基本上會變成現在的兩倍以上,以日本作為世界第三大經濟體的規模,這個防衛資源增加的幅度不可謂不小。固然日本會這麼做,也會將原先放在其他部會的預算改算到防衛省內,因此會自動增加一些預算,但是扣除掉這些既定外省廳的預算後,整體的增加幅度依舊很可觀。

但除了防衛力增加外,日本也會修正其武器輸出原則,使其能夠更方便與更快速的對外輸出,日本更把武器裝備的對外轉移視為其整體安保戰略的一部分。固然表面上物些作為與要克服對烏克蘭援助的內部法規問題有關,但其意涵也絕對對於印太區域以及台海周邊等安全狀態,會有明顯的衝擊,也出現新的機會。

具備對敵地攻擊能力的戰略意涵

另一個須注意的部分,是日本此次提到其飛彈須具備對「敵地」的攻擊能力,不再只是具備「遠距」攻擊能力。日本在國安戰略對此特別解釋,認為遭受攻擊,日本不能只是攔截與迎擊來犯的飛彈或是武器,為了能有效防衛日本,日本必須能夠對攻擊來源的武器予以消滅。

有親中媒體想要帶風向說,這是日本要改變策略為先發制人,不再是專守防衛。但日本官方特別對此澄清,表示具備對敵地攻擊能力不代表會採取先制作為,而是專守防衛態勢的一部分,日本也特別將其描述為「反擊」(counterstrike),不是攻擊。

此外,專守防衛更不代表日本只能在進入日本境內,或是在攻擊源頭之境外,才能迎擊(engage)來犯的武器,日本也必須有能力讓下一波預計會攻擊日本的武器無法發動,對此意味著具備一定程度的源頭打擊能力,也是專守防衛策略的一環。且日本也提到使用這些能力是會在新的「武力使用三條件」之規範下處理。

烏克蘭抗俄侵略之經驗已經顯示了光是能在境內攔截來犯的飛彈是不足的,有能力攻擊侵犯來源是很重要的關鍵。日本國安戰略的改變代表日本有認識到這個問題。但對於敵地攻擊能力,不僅自己要能打得夠遠,還要能打得到。這代表包括美國或其他盟國在內的情報資料之提供是關鍵,日本也須能取得必要與飛彈鎖定相關的國際資訊鏈結,這後面的意義很深遠,也可能會對台美之間有關對源頭打擊的討論方向產生影響。

重視經濟安全顯示經貿典範轉移的意義

在經濟安全方面,日本一方面提到其《經濟安全保障推動法》,同時也將能源與糧食安全,以及供應鏈的韌性與信任問題帶入,換言之,國內儲量與作為備援的國內生產能力,會因為國安考量而被高度重視。這也代表未來有關經濟相互倚賴會的現象,更被視為是需要處理的國安弱項,而不是作為可被接受之國際分工的必然現象。

而隨著地緣政治日漸支配國際經濟關係,全球化趨勢也日漸停滯,日本在其國安戰略中更直指聯合國並未負起該有的作用,我們對這個趨勢要更具警覺性,因為這很可能意味著過去的以自貿協定與全球分工為圭臬的經濟思維,未來可能必須要有所調整。不僅政府要關注,業界人士可能也須理解到過去悶頭大賺錢的時代,在未來大概也結束了。

日本放出積極防中訊號,台灣卻有人說此時不要強化國防

但就在日本為了防中與制中為此大幅調整其國安戰略,並改變其國防態勢的時刻,卻有在野黨人士與親在野黨意見領袖,提到此時無須延長兵役以強化國防,並反向指控執政黨系列抗中保台作為才使台海緊張,還宣稱「票投執政黨,青年上戰場」,把中國對台灣的積極威嚇,說成好像是台灣自找的問題一樣。

但如果真的是台灣自找的,為何日本在此會急著要強化軍備,還要在五年內對其國防預算加倍?而中國在中印邊界對印度的暴力侵犯又是為哪樁?事實上,中國不僅對台灣軍事威脅加劇,連美國國務卿都公開說習近平有意提前改變現狀,也對其它的周邊國家積極軍事恫嚇。北京現在更全力發展核武,根據今年美國國防部公布的中國軍力報告書中,發現北京預計在2035年前部署一千五百枚核彈,數量是現在的3-5倍。

但無視於這些現實,只是夸夸其談其可以如何透過跪中協商以換取和平,會提出這種建議者實與今天烏克蘭親俄叛徒(例如其前總統亞努克維奇)的作為,實無二致。看看烏克蘭之前十年對跪求和平而採取對俄羅斯的忍讓,換來的卻是俄羅斯更進一步對烏克蘭的全面攻擊,意圖將烏克蘭從地圖上抹消。看到發生在烏克蘭的血淋淋案例還依然故我,其心態實在很惡毒。

明年美日同盟指針修正、日本進入安理會並擔任G7主席具重要意涵

日本公布國安等三大戰略後,其國安相關措施的調整腳步不會因此停歇。當日本公布其國安與國防等三大戰略後,美國白宮與國務院第一時間就高度肯定,顯示對此是存在緊密的美日協調。這也代表預計在明年(2023)春天的美日二加二會議,很可能會睡是提出對於「美日同盟防衛指針的新修正」,如果此事成真,意味著2015年完成的防衛指針修正會出現新的改變。而這個改變肯定與台灣緊密相關。屆時不僅是在美日同盟內部將「台灣有事=日本有事=美日同盟有事」明確化,也很可能會進一步變成「台灣有事=印太有事」。因此針對這些有事的相關處理就會是大家關注的焦點,也同樣會支配台美日之間的協商。

此外,日本在明年也會進入安理會輪值其非常任理事國席次,並且是G-7主辦國。鑒於明年會是台灣選舉年,預期中國的外交封鎖、政治壓力與軍事威脅一定會直線上升,在台海周邊的重要活動所釋放的訊號,就會變得很重要。加上預期俄烏戰爭在明年初可能會出現決定性發展,其衝擊將會更為深遠。這都顯示在明年,日本在台海安全的角色會變得更直接與重要,因此其國安戰略三文件所預示的方向與可能作為,台灣自然須積極掌握。

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賴怡忠

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