【書摘】《台灣經濟四百年》

春山出版
773 人閱讀

米荒

“為米荒問題,艋舺民眾約千名於十三日午前十時許在龍山寺庭集合…游市長…對民眾演講,略謂:「…余願意代民意趕快到糧局傳達諸位意見,台北市現在不是無米的,請安心,余亦希望今後諸位協力政府檢舉奸商。」”

──《民報》(1947.2.14)

1945年8月15日,日本戰敗投降,緊接著,台灣出現兩個前所未見的經濟現象,首先是稻米供給不足,其次是惡性物價膨脹。9月8日,幾位美國軍事情報人員來到台灣,接下來的半年,他們每日拍發電報到中國戰區的美國軍事總部。美國駐台的情報人員不一定能取得總督府與國民政府的內部資訊,但他們實地觀察到經濟與社會情勢的變動。電報內容裡,「稻米不足」,「配給」與「物價膨脹」是最常出現的字眼。

當時的新聞媒體上也常出現「米荒」一詞,這通常是指消費者在市場上買不到米,也可能是指米價飆漲。戰後初期,一般商品的物價指數也上漲(即物價膨脹),因此,米價飆漲也常被視為是物價膨脹的現象。一些研究者以稻米供給減少來解釋米荒的現象,並認為物價膨脹也是同樣的原因所造成。

實際上,戰後初期的惡性物價膨脹,原因是台灣銀行無法控制貨幣發行所引起,與稻米的供給減少無關。到了1948年,市場上買不到米的報導已很少看到,但物價膨脹則變本加厲。

從1946到1950年,是20世紀的一百年裡,台灣經濟最黑暗的5年,而1947年的二二八事件更使社會的動盪不安達到頂點。二二八事件的導火線是專賣局查緝私菸,但遠因包括省籍,政治與經濟等問題。在經濟方面,國民政府接收台灣之後,採取全面性的經濟管制,米荒與惡性物價膨脹都是管制政策的後果。本章講米荒的來龍去脈,下一章則說明惡性物價膨脹之始末。

16.1米穀徵購與配給

《民報》是戰後初期,由民間人士所創辦的報紙。社長林茂生是台灣第一位留美博士,他於1887年出生於台南,父親是晚清的秀才。林茂生於1916年從東京帝國大學畢業,1929年從美國哥倫比亞大學取得博士學位,博士論文研究日本統治下的台灣公學校教育。

《民報》創刊於1945年10月10日,選擇這個日期創刊,反映創辦人對於台灣脫離日本殖民統治後,未來發展的期待。林茂生於1945年12月受聘為台大教授。二二八事件後,《民報》最後一期出刊可能是在3月9日。兩天之後,林茂生從自宅被6位便衣人員帶走,從此下落不明。

1947年2月28日出刊的《民報》,頭條新聞報導前一天晚上發生在台北市延平北路的查緝私菸事件,這也就是二二八事件的導火線。頭條新聞的左邊就是「米荒」的報導,標題的文字是「抑平物價措施」,副標題是「柯遠芬談米荒即可解決」,柯遠芬當時是警備總部參謀長。警備總部參謀長出面談米荒問題,似乎表示行政長官公署認為這並不是單純的經濟問題。

《民報》創刊時,糧食供應不足的問題已經出現。最早出現「米荒」兩字的報導是在1945年11月24日出刊的這一期,標題是「由農民組織調委會,米穀繳出冀得公平」。米穀為何要繳出?為何農民的目標是求得公平?要回答以上兩個問題,我們要從戰爭末期的經濟管制講起。

1939年,總督府公布「米穀配給統制規則」,實施總收購與總配給制度。管制政策分兩部分,第一部分是生產面的管制,農家生產的稻米除了自用者之外,其餘全部由總督府以指定的價格徵購。第二部分是配給,總督府將徵購而來的稻米,一部分出口到日本,其餘則依基準消費量,以指定的價格由人民購買。基準消費量區分成人與小孩,是總督府經由調查一般人民的稻米消費量所訂定的。一直到戰爭末期,以上的制度並無改變。

1945年10月25日,總督府開始移交各項業務給行政長官公署。在糧食部分,總督府的農商局食糧部提供移交清冊,其中包括1942—1944年的供需實績,1945年上半期與下半期的供需計畫,以及1946年的上半期的供需計畫推算。

11月1日,長官公署設立糧食局,正式接管糧政事務,但在前一天就公布「管理糧食臨時辦法」。臨時辦法的第1條規定,原總督府規定米穀生產者及有米穀租收者,應供出本年第1期作米穀,若尚未繳者,限在11月底前照原規定數量以及價格繳齊。第2條規定,第二期作之米穀,除自用以外之餘穀,也要全部交出。因此,生產面的管制維持與日治末期相同。

臨時辦法的第3條則規定,「全省糧食之供應,准由人民設置零售糧店、辦理零售業務,由需用者向零售糧店自行購買。」依據前兩條的規定,農家生產的稻米,除自用外要全部繳出,那麼民間自由買賣的米從那麼來?臨時辦法的第4條說,經營零售糧店須政府核准,而在未核准之前,長官公署「按照原配額及配給辦法代辦食米零售」。由此可知,長官公署延續戰爭末期的徵購與配給辦法,唯一不同的是,配給改為「食米零售」。

《民報》在1945年11月24日這一期的標題中所說的,「米穀繳出冀得公平」,指的是徵購的部分。按照第1與第2條,農民生產的米穀,除了自用外,要全部繳出。日治末期,總督府為了徵購稻米,動員無數的人力與物力,以確認各農家的產量。但是,長官公署成立之初,根本無能力進行農業調查。既然長官公署無法確認產量,農民擔心自己被徵購的數量比別人高。

農家繳出稻穀是由政府收購的。如果長官公署以市場行情徵購稻穀,農民不應該會擔心徵購數量比別人高。由此可知,徵購米穀的問題是在價格上。

長官公署訂定的徵購糙米的價格是每百公斤132.8元。1945年11月,台北市零售白米的市場價格每日升7.6元,折算糙米每百公斤是468.5元。前述美國情報人員在11月2日的紀錄說,農民在市場上「可以賣到每百公斤533元的價格」。由此可知,長官公署徵購稻米的價格不到市價的三分之一,農民當然不願意接受徵購,也因此要求,「米穀繳出冀得公平」。

稻米徵購辦法引發農民的不滿,連長官公署都承認農民「觀望滯納,競趨黑市」。駐台的美國情報人員在1945年12月9日說,「有30%的新竹農民無法繳交9月30日截止的第一期稻作的徵收配額。他們的理由是:固定價格與黑市價格的差距太大。…農民向新竹政府陳情,要求降低他們60%的稻米配額。」

因為徵購的情況不順利,行政長官公署不得已,乃於1946年1月 11日改變政策,停止徵購及配給。農戶應繳納1945年第2期徵購米穀而尚未繳納者免予追繳,已經繳納者按其繳納數量日期,「給予獎金外,並配給獎勵布疋」。此外,配給政策也取消,糧食准人民自由買賣流通,並准許人民自由設店零售,消費者自行向零售商店購買。

在政策改變之前,行政長官公署徵購了多少稻米?依據1946年3月的一封電報內文,糧食局封存與徵購的稻米合計約11萬公噸。下文將說明,糧食局在停止徵購政策後,立即封存各地的倉庫,數量大約1.5萬噸。因此,徵購的稻米數量大約是9.5萬噸。

糧食局封存與徵購的稻米合計,占1945年第2期稻米總產量的37.5%。1945年第2期的稻米產量特別少,僅29.3萬噸,大約等於1910年代初期的水準。糧食局封存與低價徵購大量的米穀,使市場上流通的米穀更加減少。

長官公署的政策引起人民反感。監察委員楊亮功於1946年1月21日到台灣視察,他在回報監察院長于右任的電文中說,「台省人民對地方政府近有不滿表示,…摘其原因:(1)米糧統制配給致釀成米荒,現已取消配給辦法,(2)貿易統制剝奪民營事業。」本章後面會講貿易統制的故事。

16.2稻米不足

圖16.2畫出1925—1952年期間的稻米生產與出口。稻米產量在1938年達到最高點,為140.2萬噸,之後即出現減少趨勢。1941年,產量降為120.0萬噸,1945年更減少為63.9萬噸,僅為1938年的45.6%。稻米產量減為不到一半,而且人口又增加,稻米不足的問題似乎極為嚴重。不過,以上的計算沒有考慮稻米出口之變動。

日治時期台灣出口大量的稻米到日本,特別是在1920年代中期蓬萊米開發成功之後。以1938年為例,蓬萊米產量為75.4萬噸,出口為58.8萬噸,出口占生產之比率高達78.0%。日治時期,台灣也進口稻米,但數量不多。因此,簡單來說,產量減去出口即代表可供人民消費的數量。圖16.2 也畫出稻米出口數量。1939 年開始,出口也明顯減少,因此,可供消費的稻米數量需要進一步計算才能明瞭。

圖16.3畫出1935—1954年期間稻米的人均供給量,這是「中國農村復興聯合委員會」(以下簡稱為農復會)的專家格里森(Ralph Glea- son)所估算的。人均稻米供給量是指平均每人飯米用的糙米消費量,這是由稻米產量加上進口量,減去出口量,再減去存量增加,最後再減去非飯米用途(如種籽)之數量。格里森所出版的資料裡,1935—1939年及1940—1944年只提供平均值,圖16.3是依據他的估算方法補上1935—1944年期間各年的數字。

日治末期,台灣的人口一直到1944年之前是穩定增加,但是1945與46兩年則有大幅度的波動。1945年是因為戰爭影響,1946年則是日本人遷返。此外,1949—1951年期間大約有一百萬的外省人移入。以上的人口變動可能使各年的人均供給量之估算出現誤差,但是大趨勢應該是正確的。

圖16.3 顯示,日治末期人均稻米供給量以1941年為最高(133.2 公斤),1945年則下降至86.7公斤,僅為1944年69.2%。相對的,1946年回升至1944年的93.3%。因此,1945年人均稻米供給量的是1940—1944年平均的79.6%,而1946年的比率回升為107.3%。換言之,稻米短缺嚴重的一年是在1945年,而1946年已經好轉。

不過,1946年的第1期作要到6月才收成,而上面說明,1945年的第2期作大約有37.5%是落入長官公署手中,因此,稻米供給不足最嚴重的時候,是從戰爭結束起到1946年中大約一年的期間。

1946年初,徵購與配給制度取消後,稻米的供給與需求照道理應該由市場所決定。不幸的是,長官公署緊接著採取幾項措施,使米荒問題揮之不去。

16.3封存倉庫與積欠糧款

1946年1月11日,糧食局在停止糧食配給政策後,立刻封存各地方農業倉庫裡的稻米,目的是要「把握軍糧及防患未然」。「把握軍糧」是指提供軍隊所需的糧食,「防患未然」是指萬一米價高漲,糧食局可以取出倉庫的米到市場上出售,以平抑米價。農業倉庫是由各地農會所建,倉庫內的米是農家收成後存入,等待碾成白米後進行交易。因此,倉庫內的米是農民的財產,糧食局封存倉庫等於是限制農民自由交易,而到最後可能是由糧食局以低價購買。糧食局總計封存15,324噸稻米。戰爭結束後,各地的日軍存糧是由中央政府的軍政部接收,並負責分配。但從1946年1月起,軍糧調撥事項改由糧食局辦理,每月預估需要1,500噸。從制度上來說,軍隊的支出應由中央政府負責,與長官公署無關。不過,因為中央政府的財政困難,軍隊所需糧食大多先由糧食局提供,購米之費用中央政府後來才慢慢償還。糧食局封存農業倉庫的措施引發民眾的抗議,其中留下較完整紀錄的是霧峰鄉。1946年1月14日,霧峰鄉民數百人到公所與農業會抗議。1月22日,林獻堂等人拜訪臺中縣長劉存忠,表達抗議。劉縣長承諾僅留一部分作為軍糧,其餘的將出售作為民食。但是,到了2月26日,劉縣長推翻原先的承諾,僅同意糶出1,300包作為民食。3月11日,霧峰鄉公所不顧劉縣長之命令,繼續辦理平糶。所謂「平糶」,意思是由政府提供稻米,並以略低於市場的價位出售給民眾。兩天之後,林獻堂與地方代表出面,與縣長及警備總司令部少將蔡繼琨見面商討。林獻堂建議,霧峰農倉現存米1,800包,分600包與國軍,其餘繼續配給於庄民。蔡繼琨則表示,受當局之命令,非全取去不可;並聲明臺中縣下要徵集4千公噸,不僅供給國軍而已,更要供給基隆、臺北、高雄等處。

再兩天之後,蔡繼琨命軍隊30餘名,各持短槍包圍霧峰農倉,運走米穀:

“3月14日,警備司令部的蔡少將,率軍隊三十餘名,並帶機槍數架,分乘卡車數台,如臨大敵,包圍敝鄉農會,拔刀擬搶,滿口惡聲,強迫該會副會長林士英,將存米二千餘包運走一空。”

在長官的帶領下,軍隊持槍搶奪糧食,這並非唯一的一次。1946年臺中縣參議會致省參議會請求救濟米荒之呈文中說,台中縣下糧米「被蔡少將以恐怖手段強迫運去二萬五千餘包」。另外一次有較詳細記載的是糧食局長吳長濤自己說的,時間大約是在1946 上半年:

“本局供應軍警糧食,…先以和平方式向民眾解釋,政府提用封存米之必需。惟民眾仍陽奉陰違。如距台北市十餘公里之三芝庄地方,民眾拒提倉糧,不已,乃派武裝警察大隊協助提運,而村民竟率眾數百人,持械反抗,且反宣傳政府壓迫,幾演成慘劇。嗣後經警務處將為首者四人拘送法院懲辦。”

被拘送到法院的4位鄉民,後來的下落如何,我未能找到紀錄。吳長濤的報告裡還說,三芝庄並非唯一的事件,「各地亦時有類似情事發生」。

駐台的美國情報人員也有類似的紀錄。1946年2月9日的紀錄裡說,「元月22日,有數百人到新竹市政府要求稻米,…一直到警察局長毆打帶頭者並將他逮捕。」另外,元月26及27日,竹東有數百名民眾攻擊農業協會的倉庫,並拿走10萬斤的稻米。竹東事件的起點應該是政府封鎖糧倉在先。

此外,也有民眾搶奪其他民眾的稻米。報導中還說,類似的衝突發生在桃園,關西,中壢,及通霄等地。「台中也有稻米暴亂,…中部與南部的情形,比台北更加嚴重。」

「最高米價」

1946年第1期的稻米產量為38萬噸,產量雖然不多,但新米於6月起陸續上市之後,缺米的情況有所改善,新聞媒體也較少提及米荒。但是,1947年初米荒的報導再度出現。

1947年2月13日的《民報》報導,米價再告飆漲,甚至有喊到32元的。同一報導中說,12日早上萬華地區有民眾打鑼糾集民眾到各米鋪取出庫存糧米,運到龍山區公所平糶。面對米價狂升,長官公署於2月13日公布「指定最高米價辦法」,台北縣與台北市的蓬萊米管制價格是23元,在來米是22.9元。

長官公署限制米價後,米價不能再上漲,但出現一個問題。2月14日出刊的《民報》的頭條新聞是「白米呈無行無市」,報導內說,「雖聞有暗市有售一斤40元,市面竟出無行無市之怪現象。」意思是說,只聽說有黑市價格,但市場上無稻米可供交易,因此也沒有正常的交易價格。

這位記者似乎不懂經濟學原理,因此稱之為「怪現象」。如果黑市價格是40元,但官方管制價格是23元,米商即使有米,也不會拿出來賣。本章開頭的引文,所講的正是米價管制後的情況。市長游彌堅說,「台北市現在不是無米的」,這句話是對的。但是,他把買不到米歸咎於「奸商」,則是錯的。民眾買不到米是價格管制的結果。

無行無市的現象不只發生在台北。《民報》在2月25日報導新竹的情況,「省署公表最高米價以來,東市場的米攤已經銷聲匿影,市內的米店全部關門大吉。業戶糧商固無影響,累煞了糴米食的無產者。握著鈔票,東奔西走,總找不出一粒白米來。」報導中又說,「暗市唱至四十元左右」,意思是說,如果願意付40元,仍可買到。一直到二二八事件前夕,米價管制並未解除。

1947年1月,米價比一個月前上漲了21.3%,2月分的上漲率更高達93.9%。米價為何會暴漲?稻米價格上漲可能是因為供給少,但也可能是隨著一般物價上漲而上漲。台北市零售物價指數在1月分上漲了22.7%,2月分上漲了61.3%;1月分的米價上漲率與零售物價指數上漲率(即物價膨脹率)相當,但2月分米價的上漲率則高於物價膨脹率。

為何2月分的米價上漲率較高?1946年第2期的稻米於1947年初上市,這一期的稻米產量是48.3萬噸,比上一期增加了10.3萬噸。因為稻米的供給相對充裕,由此推測,米價上漲率較高的原因可能是米價受到管制,運到台北市的稻米減少所致。

《民報》的報導說,米價受到管制時,新竹市的「米店全部關門大吉」,報導中也說,不管是台北市或新竹市,稻米黑市交易是存在的。如果願意付黑市價格,消費者仍可買到米。

米價受到管制時,農家生產的米賣到哪裡去了?當時住在大稻程的陳德隆先生後來在接受訪問時說,「家裡有田佃,並不缺米。」「田佃」是指地主有農地,由佃農耕種。稻米收成時,佃農直接把米交給地主,因此,不受米價管制的影響。

積欠糧款

戰後初期首兩任的糧食局長都公開講,糧食政策首要任務是充裕軍公糧的供應,其次才是維持民食的安定。為了達成以上目標,糧食局的做法是,對每一期收穫的稻穀要掌握一定的數量。

在1946—1950年期間,糧食局掌握稻米的主要方法是「田賦徵實」與「隨賦徵購」。前者是要求農民以稻穀繳交田賦,後者則是農民在繳交田賦時,政府進一步徵購額外的稻穀。此外,1947年糧食局曾採取「收購大戶餘糧」的政策,當年收購了37.8萬公噸的稻穀。但後來因為反對力量大,收購大戶餘糧的政策在1952年之後停止。

1947年的第1期,大戶餘糧收購價格稻穀每公斤27.5元,而1947年6月,台北蓬萊白米零售價格每公斤77.88元。依照標準的折算率,1公斤稻穀可碾出0.69公斤白米。由零售價格回推,稻穀每公斤的合理價格是53.4元。因此,糧食局收購的價格大約是市價的一半。隨賦徵購政策也同樣有價格嚴重偏低的問題。

除了價格偏低之外,糧食局的收購政策還有另一個問題,那就是積欠糧款。1946年5月,台灣省參議會開會時,吳鴻森等4位議員提案:「請政府火速清償全省徵米價款約一億數千萬元」,這指的是上一年被政府徵購的稻米。糧食局徵購的價格一開始就偏低,加上付款拖延,在物價膨脹時,農民最後收到的錢已遠低於成本。農民等於是被剝了兩層皮,他們的憤怒也可想而知。

事實上,糧食局付款給農民會拖延,主要原因是它本身也被拖欠。以供應軍糧而言,付款應該是中央政府。不過,從長官公署時期開始,中央政府積欠糧款是常態。省政府向中央要不到錢,糧食局也就沒有辦法付錢給農民。

1949年7月13日,蔣中正要求省政府主席陳誠,在三日內送3,000噸糧食前往福州。陳誠於7月16日覆電,表示已盡最大努力,但無法辦到,他說,「本省供應軍糧…計4、5、6三個月,除15 萬人外,加墊撥超額米9,473噸,計自職接省政迄今,中央對於糧款,並未發分文。」陳誠是在1949年1月出任台灣省政府主席。以上電文中的「糧款」是指糧食局徵購稻米的支出。因為稻米的配給對象是中央的軍公教人員,因此應該是由中央政府埋單,但中央政府要求省政府先墊付。

除了糧款之外,陳誠又說,「以墊發中央軍公經費及事業費而論,照指數推論,已達新臺幣1億7千6百餘萬元,合新臺幣發行總額百分之九十。」以上電文中的「中央軍公經費」的意義不難理解。到了1949年7月,許多中央政府的機關已撤退到台灣,這些機關的經費支出都是由省政府墊付。「事業費」則是指公營企業的支出。但是,省政府本身的財政收入也有限,無能力墊付龐大的費用,到最後只好要求台灣銀行印鈔票融通。墊發中央軍公經費及事業費,是戰後台灣發生惡性物價膨脹的主要原因。

作者為台灣大學經濟學系名譽教授,曾任中央銀行理事,著有《經濟學原理》、《經濟學概論》、《總體經濟學》、《經濟學理論與實際》(與張清溪、許嘉棟、劉鶯釧合著)、《致富的特權:二十年來我們為央行政策付出的代價》(與陳虹宇、李怡庭、陳旭昇合著),並與吳聰慧共同開發cwTeX排版系統。


書名台灣經濟四百年
作者:吳聰敏
出版社:春山
出版時間:2023年2月
讀冊
博客來金石堂誠品

留言評論