【書摘】《戰後「黑名單」問題之調查研究》

允晨出版
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第三章 動員戡亂時期國家安全法的制訂

第一節 解嚴前的準備,動員戡亂時期國家安全法草案

在1987年7月15日,台灣地區解除戒嚴之後,與「黑名單」問題最直接相關的法令便是同日施行的「動員戡亂時期國家安全法」及其施行細則。

1986年10月7日,蔣經國總統在接見美國《華盛頓郵報》董事長葛蘭姆女士(Katharine M. Graham,1917∼2001)時表示:

關於戒嚴令,以前我們之所以宣佈戒嚴,是因為受到中共侵略的威脅,我們要集中全國的力量,來抵抗共黨的攻擊與統戰。而現在國內的局勢,已經安定下來,同時我們為了更進一步推行民主,使人民可以享有更多的自由,因此我們決定解除戒嚴。

蔣經國總統也強調戒嚴令的取消「只限於台灣澎湖地區」,金門、馬祖因為是前線,「距離敵人非常近,受到共黨的威脅非常大」,目前還不宜解除戒嚴。

葛蘭姆也問到對於稍早成立的民主進步黨的態度,蔣經國表示人民固然在憲法上有結社、組黨的自由,若願意接受以下3個條件,可以考慮承認他們:

第1、承認中華民國憲法,就是要承認我們的國體;

第2、必須是堅決的反共;

第3、不能從事分離主義的活動,也就是不能從事台灣獨立的活動。

這三點為之後國家安全法的立法設下基本主軸。稍後10月15日,中國國民黨中央常會以舉手表決方式,一致通過了由12位中常委專案研究的「動員戡亂時期國家安全法令」及「動員戡亂時期民間社團組織」兩項政治革新議題結論,前者作為「解除戒嚴」的配套措施,後者用以規範政治性團體及各類人民團體的活動,後續將交由行政院研擬相關法令並完成立法程序,在此之前,現行戒嚴相關法令仍繼續有效。1987年1月8日,行政院第2014 次院會通過「動員戡亂時期國家安全法草案」,送請立法院審議。從草案總說明中可以清楚看出該法案係作為「解除戒嚴」的配套措施:

國家情勢與實施戒嚴之初已有所不同,惟中共謀我日亟,亦從未放棄武力犯臺之意圖,復興基地仍處於動員戡亂時期。為確保國家安全,維護社會安定,貫徹反共國策,摒除分離意識,妥審酌情勢需要,並參考其他民主國家之法例,草案「動員戡亂時期國家安全法草案」,期於完成立法程序及施行細則訂定施行後,依法宣告臺澎地區解嚴。

草案共計10條,第2條規範人民之集會與結社,明訂不得「違背憲法」、「反共國策」及「主張分離意識」,也就是蔣經國總統之前所宣示的三項原則,在之後立法的「動員戡亂時期集會遊行法」及「動員戡亂時期人民團體法」,也都有納入此三項原則。第3條規範人民入出境申請事宜;第4條規定治安機關於必要時得對一定人員、物品及運輸工具實施檢查;第5條規範國防部得指定海岸、山地或重要軍事設施劃為管制區;第6條、第7條為罰則;第8條明訂非現役軍人,不受軍事審判;第9條規定戒嚴時期非現役軍人受軍事審判案件於解嚴後之處理方式;第10條為授權行政院指定本法及施行細則之施行日期。

其中與「黑名單」問題最相關的是第3條,該條第1項明訂人民入出境,應向內政部警政署入出境管理局申請許可,未經許可入境者得逕行遣返,明白對人民之入出境延續過往採行的「事前申請制」。第2項進一步規範有下列3種情形者,主管機關對於當事人入出境之申請得不予許可:

一、經判處有期徒刑以上之刑確定尚未執行或執行未畢,或因案通緝中,或經司法或軍法機關限制出境者。

二、依其他法律限制或禁止入出境者。

三、有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之虞者。

第3項則規定因第2項之事由而不予入出境者,入出境管理局應以書面通知申請人,並附記不服之救濟程序。而違反第3條第1項規定,未經許可入出境者,草案第6條規定得處3 年以下有期徒刑、拘役或科或併科3萬元以下罰金。

第二節 立法院審議經過

1987年1月13日,立法院第1屆第78會期第32次會議,決議將行政院草案交內政、國防、司法三委員會審查。以下就針對與黑名單問題直接相關的第3條進行討論。在行政院草案第3條第2項列有三款,人民申請入出境得不予許可的情形,其中第1款「經判處有期徒刑以上之刑確定尚未執行或執行未畢,或因案通緝中,或經司法或軍法機關限制出境者」及第2款「依其他法律限制或禁止入出境者」,因為事由較為明確,並無太大爭議,比較有爭議的是第3款「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之虞者」,當中所指的「國家安全」及「社會安定」都是抽象的概念,因此該款規定也成為審議過程中朝野攻防的重心。

1987年3月9日,立法院內政、國防、司法三委員會召開第1次聯席會議審查本草案,列席官員為內政部長吳伯雄、國防部長汪道淵及法務部長施啟揚。第一位質詢的立委黃主文就質疑第3條第2項第3款「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之虞者」的規定,如何認定?由什麼機關認定?若是由入出境管理局來認定,該局僅為行政院所屬之內政部、內政部所屬之警政署所屬之「局」而已,該局是否可以擁有如此大的權限來認定人民之入出境應否予以限制?立委費希平也質疑第三款規定,屬於「虞犯」性質,「因為編造事實十分容易」,如將事實的認定交給行政機關,那麼行政機關大可藉此方式「對不滿政府人士加以處罰」。立委王義雄則認為第3 款規定係「空白立法」,讓行政機關有太多裁量空間,執法者將可任意解釋「國家安全」與「社會安定」之定義。在之後的審查會議,仍有多位立委提出類似的質疑。

內政部長吳伯雄回應表示第3條第2項第3款之認定,因為入出境管理局為行政單位,「作法上須會同有關單位協商認定,不是由一、二個主管所能決定」,且有救濟程序,可向內政部訴願、向行政院再訴願,甚至向行政法院提起行政訴訟,是兼顧國家安全與人民權利的作法。而採取「國家安全」與「社會安定」等不確定法律概念用語,「係因無法一一列舉其個別情形而採用不得以的方式,以免掛一漏萬」,這是授權行政機關有裁量權,強調境管局必須在正當解釋下才能裁量。

3月11日,第2次聯席會議,立委朱高正質詢時指出,國家安全法第3條之規定,顯然已經違反國際人權宣言第13條第1 項與第2項,即每個人可在國內自由遷徙及每一個人有權利回到自己的國家。對此,內政部長吳伯雄回應表示,國家安全法第3條之規定是「維護當前國家安全不可缺乏的措施」,已將限制範圍縮至最小,將來會以謹慎態度來執行。

在野黨的立委對於國家安全法草案第3條第2項第3款的規定多抱持批評的態度,但也有立委支持該項立法,如中國國民黨「資深」立委楊寶琳(山東省婦女團體代表)質詢時強調「第三條的規定本席最贊成」,「因為共匪常藉口做生意或探親而由東南亞地區進入我國」,她主張入出境的管制必須嚴格,以防止共匪滲透。甚至認為第6條的處罰規定「是否太輕」而無法起到遏止的作用?中國國民黨增額立委林庚申也認為「由於我國國土目前分為海峽兩岸」,因此有必要對入出境加以限制,「否則,海峽對岸一下來了一、兩百萬人,我們馬上就癱瘓了」。另一位中國國民黨增額立委潘至誠則表示「相信只要是心態非常坦蕩的老百姓,在出入境的管理一定不會受到任何不必要的檢查」,我國是一個島嶼型態的國家,必須藉助出入境管理的減少、防止不法份子或匪諜進入,進行破壞、滲透、顛覆活動,危害國家、社會的安全及經濟的安定。

3月16日,第4次聯席會議是邀請法政學者舉行公聽會,台灣大學政治學系教授胡佛指出,入出境關係到人民的基本人身自由,但目前的草案中對於入出境的性質(如因公務或私事)、時效、程序、身分、救濟等都沒有做詳盡的規定,但另方面卻授權入出境管理局概括性的裁量權,如認定「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之虞者」,就可不予許可入境的申請,違背了禁止規定必須明確及明列的法理原則,侵害基本人權。同校系的呂亞力教授也指出,入出境管理局本身在行政機關體系中的位階並不高,卻賦予其太大的權限可自由認定「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之虞者」,「虞犯」如何界定?入出境涉及人身自由基本權利,由一個本身位階不高的行政機關來認定,是很嚴重的事,且救濟程序也未規定。台灣大學法律學系教授蘇俊雄則認為有關妨害「國家安全或社會安定」之虞,應明確規定類型,「以杜絕擅斷」,確保人民基本自由。

後續的會議中,立委費希平則指出國家安全法關於入出境的規定僅短短一條三項,未來勢必在施行細則中要規範,但訂在施行細則中必然違反中央法規標準法「關於人民之權利、義務者應以法律定之,不得以命令定之」的規定,他認為關於入出境的管制應該要單獨立一個法,而不能規定在施行細則中。

6月3日,第8次聯席會議進入到法案的逐條討論階段,一直到6月15日第15次聯席會議審查完畢。第3條條文則是在6月8日第11次聯席會議進行討論,最後聯席會通過的第3條內容及修正理由如下所述:

1.第一項:「人民入出境,應向內政部警政署入出境管理局申請許可。未經許可入境者得逕行遣返。」有立委認為政府並無義務與責任來「遣返」未經許可而入境者,且實務上如何「遣返」可能執行上也會有困難,最後決議修正為「未經許可者,不得入出境」。

2.第二項第三款:「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之虞者。」得不予許可其入出境。多位立委質疑授予行政機關過大的裁量權,應有適當的條件限制,雖有主張直接刪除者,但最後決議將「之虞」修正為「之重大嫌疑」,並改列為第二款。

3.第二項第二款:「依其他法律限制或禁止入出境者。」屬於概括性的規定,依立法體例應置於列舉規定之後,故改列為第三款。

4.第三項:「前項不予許可,應以書面通知申請人,並附記不服之救濟程序。」為保障申請入出境未獲許可者知悉其未獲許可之理由,以便提出救濟據以申辯之權益,修正為該書面通知應「敘明理由」。此外,聯席會也決議為避免入出境管理局對於「有事實足認為有妨害國家安全或社會安定之重大嫌疑者」之認定有所偏頗,使未獲入出境許可之申請人有「補救」之機會,增定第四項「內政部應聘請包括社會公正人士組成審查委員會,審核第二項第二款未經許可事項」。

有關聯席會審議結果與原行政院草案間的不同,請參閱表3-1:

6月23日,立法院第79會期第35會議,完成本案二讀、三讀的程序,全數條文均依照審查會決議的條文通過。6月26日,立法院將動員戡亂時期國家安全法咨請總統公布。蔣經國總統於7月1日公布。7 月14 日,蔣經國總統明令台灣地區自7 月15 日零時起解嚴,行政院於同日根據員戡亂時期國家安全法第10 條之規定,明令該法自7 月15 日施行。

薛化元,1959年生,台灣彰化人。臺灣大學歷史學博士,政治大學臺灣史研究所‧歷史系合聘教授,專攻為臺灣近代現代史、中國近代思想史、憲政史。曾任:政治大學文學院長、台灣史研究所所長歷史系主任及台灣歷史學會理事長(會長)。著有:《民主的浪漫之路:雷震傳》、《戰後臺灣歷史閱覽》、《台灣地位關係文書》、《「自由中國」與民主憲政》、《民主憲政與民族主義的辯證發展:張君勱思想研究》、《晚清「中體西用」思想論》、《台灣貿易史》(合著)、《戰後臺灣人權發展史》(合著)等書;另著有學術論文數十餘篇。

許文堂,法國巴黎大學博士,中央研究院近代史副研究員,台灣教授協會會長。


書名《戰後「黑名單」問題之調查研究》
作者:薛化元、許文堂編著
出版社:允晨出版
出版時間:2022年11月
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