【書摘】《民主的價碼:一人一票,票票「等值」?》

時報出版

第十章 邁向「私費」民主制的民主化與新的政黨公共補助制

我在本書裡提倡的民主革命有兩大支柱。首先是本章要討論的,也就是徹底改造我們資助政治團體和選舉的方式。光是這點就足以終結腐蝕我們選舉制度的貪瀆,並挽救影響大多數人民的代表度不足問題。第二個支柱將在下一章討論,也就是用混合國會取代現有議會,藉由加入社會平等的元素,確保社會與政治領域都得到充分代表。

不過,讓我們一步一步來。本章提出的建議可能讓你覺得專業有餘,企圖心不足。但這些措施容易執行,而且是中庸改革的政府為了做到最起碼的政治平等至少該達成的步驟。我尤其建議全面改革私費民主的財務面,讓社會最底層的窮人不再替最有錢人買單。改革有兩大要點。首先是對合法捐款設定嚴格上限,其次是將(只限於有納稅家戶的)減稅優惠改成(對全民開放的)抵稅,更理想的做法是將捐款直接轉給指定的政治團體。這些做法一點也不革命,背後靈感其實部分來自已經在英國等國家施行的制度。重點是這些做法都是基於常識,符合財稅正義,沒有任何正當的理由反對。拒絕採行(尤其是拒絕將減稅優惠改成抵稅)就等於表明有錢人的政治偏好應該置於所有人之上。

接下來我的提議就比較「激進」了。雖然需要多一點勇氣和政治決心,以及努力創新的思維,不過卻是不可或缺的。我認為應該徹底廢除政治獻金的減稅優惠(政治團體成員還是可以捐款,但設有適度上限,並且不能減稅),並以民主平等券形式的公共補助制度來取代。這套新做法不僅能讓所有公民的政治偏好獲得平等表達,還顧及到二十一世紀政治運作的活性(dynamisme)。政黨不再是固定實體,政治運動來來去去,一場示威活動可能短短幾週內就演變成政治現象。這時便需要提供公共資金,讓這些現象得以凝聚成形,甚至(有何不可?)延續到投票日。因此,儘管目前大多數國家的政黨補助款都和前次選舉結果有關,一次就得相隔四五年,但我認為應該每年評估與更新。人民應該每年在所得稅申報書上都有一個選項,讓他們決定資助哪個政黨或新崛起的政治團體。這其實不算「罷免」,而是每年一度的小小警鐘,並且讓新構想可以更快形成政治理念。

你可能會想,這些做法有什麼激進的?如果你這樣覺得,那我會很高興,因為這表示你可能被我部分說服了。然而,要做到這些改革,就必須說服大多數人,讓他們相信用公帑來補助政黨是有價值的。而遺憾的是,大多數人對政黨已經不大信任了,因此做起來並不簡單。不信你看義大利,人民根本集體表態刪除政府補助(這是個錯誤,我希望他們會決定收回成命)。其次,政府補助要真正有效,也就是讓民主制度可以從「一元一票」回到「一人一票」,就必須同時對政治獻金做出比現在更嚴的管制,甚至完全禁止私人捐款(即使可能有副作用,雖然削弱了金主的影響力,卻也讓社運政黨無法發展),或至少禁止一定金額以上的捐款,而且上限極低,只有每年一百或兩百歐元,一方面鼓勵親身參與政治運作,一方面也確保政治獻金不會導致政黨內的權力與特權不平等。想也知道,要想達成這些目標,自然免不了來自遊說勢力和其他私人利益的反抗。

重新思考私費民主稅制,讓窮人不再替富人買單

在我看來,若要找回民主的真義,當務之急就是擺脫法國、加拿大、義大利、西班牙和德國等地施行的政治獻金減稅優惠。我們已經見到,減稅優惠只對有繳所得稅的人有利,而且課稅所得愈高,優惠愈大。

有些人認為應該直接廢除減稅優惠,主張私人資助民主政治運作沒有理由換得財務上的好處。政治獻金減稅並非舉世皆然,譬如美國早就不這樣做了。而老實說,我認為直接廢除似乎是最有前途的做法,尤其省下相關財政支出之後,政府就更有資源推行更具企圖心的公共補助計畫。以法國為例,政府平均每年都要負擔六千四百萬歐元的減稅優惠,相當於每人一點二三歐元,回報富人捐錢給政黨和競選活動。那還不如將這筆錢發給每位法國人,讓他們每年有一歐元捐給自己屬意的政治團體。我稍後會再詳細說明這個建議。

讓我們先從保守一點的做法講起,也就是部分保留給予政黨和競選活動資助者的減稅優惠。但這馬上會引來問題:我們要如何杜絕現有稅制那站不住腳的累退性?這不僅包括資助民主政治運作,還包括對基金會的各種金援。目前有兩種做法,第一個比較簡單,就是用(對所有人有利,不論其所得的)抵稅優惠取代(只對有繳所得稅的人有利的)減稅,讓所有公民站在平等的金錢基礎上表達個人的政治偏好。第二個比較直接,不是「延後」到隔年才退稅,而是政府當下就進行比照補助。

用抵稅取代減稅,以促成政治偏好的平等表達

總統先生、首相女士,政府每年花錢資助有錢人的政治偏好遠多於窮人的偏好,你們真的認為這樣比較好嗎?沒有嗎?那我有個非常簡單的解決方案,我想你們眼皮不眨就會贊成這項改革,讓資助政治運作變得更民主。

這項改革就是用抵稅取代減稅。前者適用於所有人,不論是否需要繳稅,後者只限於經濟狀況好到得繳所得稅的人。對要繳所得稅(或抵稅額大於應納稅額)的人來說,抵稅優惠將使他從國稅局拿到退稅。以法國為例,年課稅所得九萬歐元的人如果捐助六百歐元給政黨,目前實際只需要支付兩百四十歐元;年課稅所得是他十分之一的人同樣捐助六百歐元,實際卻要支付六百歐元。但根據我的改革方案,不論所得最高或最低者,實際都只需要支付兩百零四歐元。前者會得到三百九十六歐元的稅額減免,後者會從國稅局領到一張三百九十六歐元的支票。這就是所謂的財稅正義──注意,我這裡只談平等,還沒提到累進呢。

這樣的財稅措施似乎改動最小,但不代表這樣做就夠了。因為抵稅和減稅一樣,還是和捐款多少成正比,而捐款通常又和捐款者的所得成比例。目前法國的政黨政治獻金上限為七千五百歐元,即便實際支付額「只有」兩千五百歐元,但一個領取最低薪資的人就算對政治再有熱情,怎麼可能拿出年收入的五分之一資助民主運作?對年收入數萬歐元的公民來說,兩千五百歐元更可能是「非必要」支出。因此,我認為在民眾以金錢參與民主政治這件事上,政府對頂富階級更「大方」是站不住腳的。

用比照補助取代延後式減稅:兼顧透明與簡單

這樣說來,上面提到的第二種改革方案也有相同問題:富人捐的比窮人多,因為他們手頭更寬裕。不過,比起抵稅,它有一個明顯的好處。這種改革的構想是用類似英國「捐贈援助」(Gift Aid)的方法取代減稅,因此不是個別金主(通常要一年後才)獲得稅額減免,而是政府直接撥放和減稅額相等的補助款給政黨、政治組織或團體。

讓我們再次以六百歐元的政治獻金為例。按照目前的規定,捐給政黨可以減稅百分之六十六,因此最有錢的捐款者可以減稅三百九十六歐元,最窮的捐款者一毛錢也無法減稅。若改用前面提到的抵稅制,則最有錢的捐款者可以減稅三百九十六歐元,最窮的捐款者可以從國稅局領到三百九十六歐元支票。但若採用比照補助制,捐款者本身不會直接受影響,而接受捐款的政黨則會另外從國稅局領到三百九十六歐元。就稅務機關而言,這樣做依然能維持稅收中和,但對捐款者來說簡單許多,不用進行複雜的財務計算,捐款後必須等一段時間才能拿到退稅。

英國的捐贈援助方案雖然一九九○年就有了,但直到二○○○年廢除最低額度(原本定為六百英鎊)才大受歡迎。按照目前的規定,慈善機構每拿到參與捐贈援助方案的捐款者一英鎊,就能另外從政府拿到二十五便士,也就是一點二五英鎊的百分之二十,相當於所得稅的基本稅率。換句話說,政府的補助額就等於捐款者原本會拿到的退稅金額。這套制度看來頗為成功,因為英國的慈善捐款總額僅次美國,列居全球第二。

實際上呢?首先,慈善機構必須向稅務機關(英國稅務海關總署)遞交捐款人名冊和捐款金額,才能申請捐贈援助,之後會在四五週內領到補助。雖然細節不同,但英國的捐贈援助方案和德國的政黨比照補助制相當類似,因為如同本書先前介紹的,德國政黨拿到的政府補助款不僅取決於上次選舉的得票數,還取決於自然人的捐款總額。政黨每拿到一歐元捐款(上限為三千三百歐元),就會另外拿到零點四五歐元的政府補助。

注意,我的構想是以英國的捐贈援助方案為靈感,但不是完全複製。因為我認為英國這套制度有不少缺點,首先是政黨在英國不算慈善機構,因此無法從中獲益。其次,捐贈援助方案除了剛才提到的比照補助之外還有另一個面向,必須去除才能更加確保財稅正義。這個面向就是有錢納稅人的邊際稅率較高,因此捐款還能拿到所得稅最高稅率(百分之四十或四十五)減去基本稅率(百分之二十)的減稅額,也就是稅率為百分之四十的納稅人每捐出一英鎊,除了政府會再多捐二十五便士給慈善機構,捐款者自己還能減稅二十五便士。捐贈援助方案的不平等還不止於此。捐款者繳納的稅款必須高過一定金額,他的捐款才能讓慈善機構申請比照補助。因此,就算捐款者捐了八十便士給慈善機構,唯有當他的應納稅額高於二十便士,該機構才拿得到政府另外撥放的那二十便士。

反觀我提議的制度,捐款者只要捐出八十便士給慈善機構,不論他繳多少稅,該機構都能拿到政府的二十便士比照補助,而比較有錢的捐款者也不會拿到減稅優惠。比起減稅或抵稅,這樣的制度有幾個好處。首先是更便利,慈善機構只需要等個幾週就能拿到補助,而減稅或抵稅之類的財政措施常會拖上一年。其次,這套制度能遏制報稅詐欺,因為納稅人不再有動機謊報捐款。的確,基金會或政黨可能會想詐欺,靠虛報捐款來騙取政府補助。但根據經濟學家夏爾夫(Kimberley Scharf)和史密斯(Sarah Smith)的研究,至少在英國,慈善機構其實更常低報捐款,主要原因在於現有制度太繁瑣,慈善機構必須逐筆填寫捐款者姓名和金額,就算數目再小也是。不過,繁瑣並非無法避免。都二十一世紀了,再麻煩的手續只要系統完全數位化就能以極低的成本完成。

儘管如此,比照補助還是面臨我所提過的一個侷限。雖然捐款成本對所有捐款者而言都相等(抵稅制也是如此),但種種跡象都顯示課稅所得偏低的人捐款很難超出幾十歐元,比較有錢的人則是可以一次又一次捐個幾千歐元。換句話說,雖然這兩種改革方案都能遏止現有制度的累退性,但平均而言,最高所得階級的捐款額仍然會遠高於最底層階級,進而讓保守黨獲得更多選舉資源。為什麼會這樣?因為最高所得階級的手頭更寬裕。這就表示政府將繼續每年花更多錢回應少數有錢階級的政治偏好,勝過傾聽大多數人的政治心聲,除非富豪的愛心完全跟繳稅有關,一旦捐款不再有財務上的好處,他們就會一毛不拔。

基於以上這些理由,我認為我們必須更進一步,採用新的做法,一套能真正確保所有公民平等表達政治偏好的公共補助制。

基於個人政治偏好平等表達的新公共補助制

第一場革命:民主平等券(BED

現在讓我介紹我提倡的制度有哪些特色。首先,每年所有公民在報稅時都能選擇要將政府發給他的補助款捐給哪個政黨或政治團體。在這點上,我的制度是義大利式的,但有個根本的區別,那就是所有公民不論所得為何,可捐助的金額都一樣。這將使得所有公民在表達政治偏好時完全平等,不像我們之前提到的義大利制度,資助有錢人政治偏好的金額遠高於其他人。

身為公民,我們必須捫心自問,即使沒有必要現在就徹底回答:我們願意每年花多少政府的錢資助民主運作?換句話說,我們希望交託多少錢給每位公民?讓我們拿法國當例子。法國目前人口五千兩百萬,政府每年平均花費一億八千三百萬歐元出頭資助民主運作,其中直接補助政黨六千七百萬歐元,補助競選支出五千兩百萬歐元,政黨政治獻金減稅優惠五千六百萬歐元,競選政治獻金減稅優惠八百萬歐元。所有補助款除以人口數,相當於每位公民三點五歐元。若要進行最小幅度、零成本的改革,或許需要重新檢視現有的公費民主制,用每年交給每位公民三點五歐元的民主平等券取而代之,並且以電子票券的方式發放,因為所有程序都會藉由年度報稅機制進行。

不過,我想我們可以更有企圖心一點。本書第六章曾經提到,法國政府運作每年需要十八億歐元,相當於每位成年人口三十四歐元。既然我們願意花這筆錢好讓治理我們的官員克盡職責,就也應該願意花錢用最好的方法選人才對。因此,假設我們省下僅僅百分之十的政府運作經費,拿來資助民主運作,那麼每年每位法國公民都能拿到價值七歐元的民主平等券。

七歐元是多是少?首先,在我以法國為例提出的方案裡,七歐元是既有的,無須政府額外支出,現有經費基本上都不會改變原始用途。原本用來資助民主運作的經費還是拿來資助民主運作,只不過──關鍵來了──公民將會重拾政治平等。

和其他國家相比,七歐元是比德國補助政治基金會的人均金額還少。如本書先前幾章提到的,政治基金會在德國還有外交功能。但若只看民主政治運作,那德國花在直接補助政黨和政治獻金減稅優惠上的人均金額只有將近四歐元。因此,德國民主平等券的面額大概是四歐元。或者他們也可以仿效法國,設定更有企圖心的目標,節省用在政治基金會和政府運作的經費,將每張民主平等券的面額拉到七歐元。而在西班牙,就算不計用在政治基金會的(極少量)財政預算或補助,政府目前每年資助民主運作的人均金額也有五點六歐元,離我提議的七歐元並不遠。

至於美國,雖然政府放任公費民主制自生自滅,但幾十年前創立的制度光就總統大選還是配給每位納稅人三美元的資助金。計算很簡單:雖然地方選舉在美國非常重要,應該納入考量,但就算只考慮全國選舉,也就是總統和參眾兩院議員,二○一六年的總統大選候選人支出也只占總支出的百分之四十七。因此,若以競選支出來推算政府補助,總金額就是每位納稅人六點四美元,基本上和人均七歐元相去不遠。每位美國成年人口六點四美元加起來是十五億美元,正好是二○一六年總統大選所有候選人的總支出,但遠少於政治行動委員會和超級政治行動委員會的開銷總和,這點在第七章曾經提到。因此,我建議的金額就是十五億美元,但不是由少數特權階級大手筆捐助數百萬美元湊成,而是由政府以民主平等券的方式發給每位公民。

只要每年每人七歐元,就能重建民主政治的基本原則:一人一票。

民主平等券的施行細節

每年七歐元讓你捐給自己屬意的政治組織。讓我們回到實質問題:怎樣才算一個政治團體?我不是明知故問,而是真想討論,因為沒有人想將百姓的錢用在無意參與選舉的雜牌組織上。但對政治團體的定義又不能太嚴苛,譬如不能要求必須有成員參與過選舉才能算數,因為我們之所以想推動改革,目的之一就是提高流動性,讓新的政治運動可以更快成氣候。因此,我建議如下(不過我要再次強調,我在書裡提出的構想都不是聖旨,重點在引起討論,而非頒布律令):一個政治團體想靠民主平等券獲得政府補助,就必須取得至少百分之一公民的民主平等券。換句話說,在法國是五十二萬張,美國是兩百六十萬張。百分之一的門檻感覺非常合理,因為目前公民投票連署最寬鬆的下限也是這個數字。

萬一政治團體獲得的民主平等券未達到門檻(也就是不及百分之一),無法取得政府補助呢?這時,他們從支持者手上獲得的平等券就會視為無效。畢竟每位公民都可以選擇不將七歐元捐給任一個政黨,而我們也必須接受有些人就是認為沒有政黨或政治團體值得捐助。

根據我所提的方案,就算某人決定今年不使用民主平等券,那張券也不會作廢。每年投入足夠經費支持民主運作有其必要,因此民主平等券的預算應該全數用來維持民主政治妥善運作。發放民主平等券不代表人民有權決定政府每年應該花多少錢資助民主運作,這該由「上面」決定,由民意代表制定每張平等券的面額。民主平等券只立下一個規範,就是政府每年都要撥款資助公民表達政治偏好。所以,對於選擇不使用的公民,他們的平等券該用在哪裡?我建議不妨比照目前的政黨補助模式,將公民選擇不使用的平等券依據前一次國會選舉的結果分配給各政黨。

這樣的分配法有幾個好處。首先,它讓這套制度相對穩定。參與過前一次選舉的政黨多少可以放心個四五年,不用怕沒有財源,因此可以降低這套完全按年分配的制度的震盪起伏。這個論點聽起來可能自相矛盾,因為當初採行民主平等券的理由之一就是人民真的會使用它,而不是幾乎都沒用,錢又流回現有的制度裡,而現有制度的主要缺點就是會造成公費民主的僵化。不過,根據本書先前分析過往經驗看來,不大可能所有公民都會積極參與政治,選擇自己屬意的政黨。因此,我們必須鼓勵他們,賦予他們責任感。但就算人民不夠積極,政府補助也不該就此停止。

另一方面,民主平等券不僅能大幅促成新政治團體的出現,在我看來更關鍵的一點是它可以說是一種「柔性」的罷免公投。重點不在推翻由多數人選出的政府(我們已經見過罷免公投被私人利益把持,幾乎無關公共善的例子),而是藉由減少對某一政治團體的補助來表達不滿,甚至最後讓該團體銷聲匿跡或贏回民眾支持。這個「柔性」手段有利於所有公民進行民主對話,必須說服所有人,而不是少數大金主。

民主平等券作為罷免公投還有另一個優點,就是它不僅能用在執政黨身上,也能用來警惕反對黨。公民顯然有時會對反對黨不滿意,而根據我提議的方案,他們每年都能表達出來。能這樣做非常重要,因為這表示選舉時,當所有公民走進投票所,選票上的政黨都會比過去更反映他們的政治偏好,使得他們更可能踴躍投票,而不是棄權。這是重建民主的另一大步。當多數人而非少數人的政治偏好得到應有的重視,民主將真正得到彰顯。

作者為法國經濟學家,從事發展經濟學、政治經濟學以及經濟史研究。現為巴黎政治學院(Sciences Po Paris)經濟學助理教授,公共政策科際整合評鑑實驗室(LIEPP)「評鑑民主」軸心計畫共同負責人。著有《媒體的未來:數字時代的困境與重生(暫譯)》(Sauver les médias. Capitalisme, financement participatif et démocratie)、《資訊不計血本(暫譯)》(L’Information à tout prix)


書名:《民主的價碼:一人一票,票票「等值」?
作者:茱莉亞‧卡熱(Julica Cagé)
出版社:時報
出版時間:2021年5月28日
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