【書摘】《為什麼我們要在意美國?》

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第十章  美豬來不來與科技產業鏈

美豬來不來

台灣的滷肉飯和排骨便當都是著名的美食,但不知道讀者們有沒有想過,其實你吃的每一口滷肉飯都與台灣的國際處境與戰略規劃有關。

2020年8月28日下午,台灣總統府召開記者會,由蔡英文總統親自向國人說明台灣將自2021年元旦起正式開放擴大30個月齡以上的美牛,以及含萊克多巴胺的美豬(簡稱萊豬)進口。不到12小時,美國從副總統、國務卿、商務部長、農業部長到白宮國安會,都公開對這項決議表示期待、讚許,然而此決議卻在台灣國內引起譁然,引來支持與反對派的熱烈討論。兩個月後,出現了以反對萊豬開放為主軸的「秋鬥」抗議行動;三個月後,反對黨國民黨的立委將豬肉內臟帶進立法院,扔向前來質詢的行政院長,引起一片混戰,讓台灣成為國際頭條新聞。直到今天,雖然決議和相關措施已正式上路,美豬議題仍舊在公共議題的浪頭風口,並且成為2021年8月時的公投議題之一(後因COVID-19疫情關係,延至12月投票)。

美豬、美牛進口:台美FTA的疙瘩

要談美豬、美牛議題,必須要從全球貿易的角度來看。經濟上的自由化、貿易自由主義的浪潮早已在全球蔓延,在「互惠」(reciprocity)原則之下,降低貿易雙方事實上的貿易障礙,成為貿易談判的首要課題,尤其美豬、美牛進口,更是台、美雙方歷時三任總統、討論了近二十年的重大議題。我們在第三章提到1974年開始,第三波民主化浪潮襲捲全世界,與此同時,降低貿易障礙也在此時成為國際貿易的追求目標,「不歧視」(不因產品來源地不同而有差別待遇)的概念備受推崇,1990年代成立的世界貿易組織(WTO)也以上述的原則作為組織圭臬。在如此潮流下,各國間開始推動自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)或是雙邊貿易協定(Bilateral Trade Agreement, BTA),降低兩國間的貿易壁壘,造就了2000至2021年,全球的自由貿易協定從98個增長到552個。

至於台美之間,台灣為美國第九大貿易夥伴(2020年),美國則為台灣第二大貿易夥伴,雙方當然也想推動FTA以增進貿易往來和外交關係,因此台美之間的「貿易暨投資架構協定」(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)就在1994年誕生了,除了為FTA的簽訂做協調、準備,也同時作為台美間最重要的官方經貿議題諮商平台。不過,縱使從1995年開始的十次會議裡,台美都將推動台美FTA納入重要議程,但過了超過二十年,FTA仍未成形,甚至連TIFA都還在期間走走停停。之所以會如此的背後原因,正是第五章提及的,美國貿易代表署每年出版的《各國貿易評估報告》(The National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, NTE),那是美國貿易代表署代表官員與台灣經貿談判代表辦公室交涉協調FTA時的判斷依據。

自2017年起連續四年,美國貿易代表署公布的《各國貿易障礙評估報告》都點名台灣在美豬、美牛進口上未符合國際標準及遵守雙邊協議,呼籲解除含萊克多巴胺豬肉與牛雜禁令,而美豬、美牛的爭議正是導致TIFA斷斷續續的一大原因。除此之外,台灣稻米的採購制度、綠馬鈴薯的進口限制、農藥殘留容許值訂定程序,以及對美農業生技產品與有機產品的市場進入障礙,也都在其中;報告指出,台灣方面與上述相關的規定均缺乏科學基礎。

從陳水扁總統執政時期開始,台灣就嘗試突破美豬美牛的FTA障礙,2007年衛生署預告將公告萊克多巴胺使用於豬、牛各部位的殘留容許量,並向世界貿易組織通知打算開放萊牛、萊豬進口。但由於當時狂牛症疑慮圍繞著美牛,台灣民眾與畜牧團體極力反彈,再加上中國國民黨的杯葛,台灣的進口豬、牛肉萊克多巴胺容許值鬆綁案破局,也導致了2008年的TIFA談判喊停。台灣方面先答應開放後又反悔,對於後續談判也有不少負面的影響。然而到了2012年,推動與反對方角色對調,改由執政的國民黨的馬英九總統提出「安全容許、牛豬分離、強制標示、排除內臟」四項原則,推動鬆綁萊豬與萊牛限制,促使台美FTA談判進行,不過民進黨拒絕,占領立法院議場五天四夜,要求「進口美豬,總統下台」。直到2012 年年底,台灣立法院終於通過月齡30以下的美牛進口,隨後TIFA重啟。

2017年後TIFA再度卡關,雖然當時主要原因分別是美國國會遲遲無法通過美國貿易代表署副代表人選,還有美中貿易戰使美國貿易代表署團隊優先處理與中國的問題。不過因為台灣的進口豬、牛萊克多巴胺爭議一直無法解決,也使TIFA會議重啟前景在先前一直黯淡無光。

一些台灣民眾可能會認為,進口萊豬、萊牛是在犧牲國人的健康,況且歐洲國家使用更高的標準限制美國豬、牛肉品進口,台灣的要求應屬合理政策,為何我們就要讓步呢?如此要求和考量確實有其道理,但若嘗試換位思考,以美方的角度解讀,這些含有萊克多巴胺的肉,是美國人吃了幾十年的肉,在他們眼裡,這肉不僅沒有健康疑慮,甚至還通過了國際標準。美豬在台灣是否銷得出去是一回事,但至少要給美國一個公平競爭的機會,更何況美、台兩方之中,迫切需要這項FTA的是台灣而不是美國,憑什麼要美國接受台灣的「無理取鬧」呢?

講白一點,台、美的萊豬、萊牛爭議在這個角度來看,是Kimoji(觀感)的問題,畢竟就像前文所提,外交的本質就是交朋友,因此當一方沒有以「說好的自由貿易」行動,就會導致雙邊關係的裂痕。

在陳水扁擔任總統時期,時任美國在台協會處長楊甦棣(Stephen Markley Young)就曾告訴他「美牛不是科學問題,也不是健康問題,而是政治問題」;到了馬英九時期,當時的AIT處長司徒文(William A. Stanton)抨擊馬英九政府,稱馬英九討論含瘦肉精美牛進口議題就像「漫長又黑暗的隧道」,是台灣「保護主義」的代表。到了蔡英文政府,終於台灣宣布放寬美豬美牛,美國多位議員與官員公開讚揚、表示期待。但如今回過頭來看這三位總統的行動,會發現他們都是在無連任壓力的第二任期推動放寬美豬美牛進口,其中蔡英文總統還是在防疫表現優良、獲得高度民意基礎時推動的,換言之,三人都相當有決心要解決美豬美牛對台美FTA的阻礙,而之所以會如此,背後的原因就是台灣特殊且艱辛的國際處境。

需要FTA的台灣

台灣經濟高度仰賴國際貿易,根據WTO於2019年的數據,台灣進出口值在全球排名第十七,而我們的貿易依存度長期維持在100%以上,出口占國內生產毛額(GDP)比重也超過六成。然而,台灣這麼一個仰賴國際貿易的國家,卻因為中國打壓的因素,在這個自由化、各國加入國際、區域組織的今天,經常被排除在外。

多年來,台灣爭取加入以亞太國家為主的跨太平洋協議(CPTPP)、以東協國家為主的區域全面經濟夥伴關係(RCEP)都未出現曙光,雖然以台澎金馬個別關稅領域(The Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu)的名義為WTO的一員,不過近年來,WTO的多邊貿易談判緩慢,各個經濟體開始以FTA、BTA,或經濟合作協議(Economic Cooperation Agreement, ECA)的雙邊架構進行經濟整合,但台灣仍舊因為中國因素在雙邊貿易協定的推動上受到層層阻礙。除了與現任邦交國以及斷交不久的巴拿馬、薩爾瓦多有FTA以外,台灣就只有與中國簽訂的海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA)、與紐西蘭的台紐經濟合作協定(ANZTEC),以及與新加坡簽訂的台星經濟夥伴協定(ASTEP),加總起來共11個FTA與ECA,相較之下,中國已簽訂19個,其中還包括與 RCEP和東協的大型區域自由貿易協議。

為了拓展國際貿易空間、確保台灣的經濟發展,若能與全球第一大經濟體美國,同時也是台灣的第三大出口市場簽訂FTA,不但能大幅提升台灣企業在美國市場與他國企業公平競爭程度(因為可以降低關稅)、促進更多的貿易往來,也有機會提高未來台灣與其他國家進一步洽簽FTA的機會。這也是為什麼每一位總統都如此注重與美國簽訂FTA。

選擇在2020年放寬美豬限制、推動FTA,在時間上也有特殊涵義。台灣在1997年2月20日爆發口蹄疫,等待超過二十年,近年終於從口蹄疫疫區除名,與此同時,「非洲豬瘟」也防治有成,這讓一向以口感品質取勝的台灣豬肉有很大的機會能重啟外銷大門。基於自由貿易互惠的原則,既然台灣豬肉希望能出口到其他國家,那美豬也該以同樣的模式無阻礙地進口到台灣。

雖然放寬開放美豬美牛進口並非台美FTA或BTA的保證門票,但確實是向最終的目標跨出了一大步(畢竟,過去已有多位美方行政人員公開表示,台美貿易談判最大的障礙就是美豬牛的進口問題)。多位美國國會議員在美豬、美牛決議確定後,都對台灣的舉動表示肯定、公開呼籲推動台美FTA;國會方面包括參議院的外交委員會議員里契(Jim Risch)、參議院軍事委員會主席殷荷菲、參議院外委會主席議員梅南德茲、外交委員會亞太小組主席賈德納。而行政部門方面,美方更是罕見地在不到二十小時內,從副總統、國務卿、商務部長、農業部長、白宮國安會等,皆公開表態高度稱許;如果沒有事前充分溝通與協調,美國副總統和部會首長們不可能像這樣一起公開、快速回應此事,也展現了台美更加緊密的互動。

事實上,除了經貿的發展,台美簽訂FTA也有高度的戰略意義,尤其是在美中對峙的情勢之下。共和黨籍眾議員麥克林(Lisa McClain)和另外23位議員於2021年3月就致函給總統拜登,呼籲對台啟動FTA洽簽程序。信中提到,美國與台灣正式簽署FTA,不僅能為兩國創造巨大的經濟利益,也能加強美方在印太地區反制中國的影響力,讓盟友更有勇氣對抗中國。換句話說,這個直接影響進出口貿易的經貿決策,實際上與台灣的戰略與區域定位息息相關。

而在2021年 6 月的最後一天,TIFA 終於在時隔五年後復談了!不少人可能會有疑問,已經暫停五年的TIFA,怎麼從傳出復談消息到談判開始只花了不到一個月的時間?而且為何會是在台灣COVID-19疫情爆發時提出的呢?其實這不僅是回應台灣去年底解決長期卡關的美豬進口問題,同時也反映了美國對台灣的進一步的觀察,以及提升台灣在供應鏈上的重要性。

從美國決定捐贈疫苗給台灣的時候開始,就有許多新聞指出,美方主要考量點在於台灣的「政治疫情」比實際疫情還要嚴重許多,這當中首要當然就是「中國因素」。美方見證到中國因素是如何影響台灣的政治局勢,而這會影響到美方在整個印太區域的布局。其實從先前台灣的總統大選時就可看出端倪,總統候選人對中國的態度一直都占有決定性的比例,不少的政治人物常常都是在中國因素與民意之間拉鋸。可預見的是,只要中國威脅仍存在,中國仍然會是台灣大選上的關鍵議題,這使得台灣每次的大選都將是選邊站的考驗,而倒向任何一方都可能產生巨大的改變。

台灣國內因為美豬問題對美國的反彈,以及2021年5月份社區感染的疫情爆發,更使得美國擔心台灣社會將成為中國疫苗戰以及假訊息滲透形成的輿論場。尤其6月底中共百年黨慶將屆,中國正擴大宣傳中國疫苗的有效性,並藉由上海復星代理的BNT疫苗,間接迫使台灣承認「是中國一部分」。全球疫情爆發後,中國對台灣的資訊操弄攻擊也增加,這些都是台灣社會在病毒肆虐後受到的額外傷害。觀察到台灣所面臨的多重壓力,讓美國加速、加量捐贈疫苗給疫情相對穩定的台灣,並且透過TIFA復談表示對台灣的重視與友好,確保台灣人民維持對美國的信心,進而使其在台灣的利益得以受到保障。 除此之外,能夠促成這場會議,也要感謝許多多次寫信給美國總統和貿易代表強調台灣對美國重要性的議員。不過,從 TIFA到FTA 仍舊有相當多的議題需要討論並解決,其中,12月的萊豬公投會如何發展?怎麼影響台美貿易關係?這會是一大問題。

萊豬公投案,台美關係的考驗?

台灣在野黨推動的反美豬公投,背後反映了台灣民眾對食品安全的疑慮,但其結果可能會影響台灣在跨國協議上的參與機會。選擇拒絕萊豬,很可能會讓台灣朝向中國的期望的方向前進,台灣除了會在經貿上更加孤立,也會讓台美關係倒退一步,在貿易議題上進一步被分割。而這種分割,可能會連帶導致其他友台國會議員與白宮改變對台政策。尤其對於農業州的美國參、眾議員來說,能夠開放豬肉進口台灣,是對他們自己選民的政績與交代,若計畫生變,這些議員未來未必還會繼續支持友台政策。

同樣的觀點也適用在剛上台不久的拜登身上。即便民主黨對全球暖化議題的關注似乎高於經濟發展,但從拉攏選民的角度來說,沒有任何政策比推動出口貿易刺激經濟來得有效。換言之,台灣如果拒絕萊豬,很可能會給正在討論的台美雙邊貿易協議畫上休止符,正如過去幾次台灣拒絕美國牛豬進口之後的發展。

反過來說,如果公投案沒過,則台美關係勢必可穩健的繼續發展。但過去地溝油、毒澱粉(2013年)等食安事件使得台灣人非常憂慮食品安全,也提供了政治更多的操作餘地;2017 年時反美豬公投的連署成為2017年公投法修法後,最短時間達成最高連署份數紀錄,由此可看出台灣人有多麼憂慮食安問題。雖然含有萊克多巴胺的美國豬肉在生物實驗上已證實對人體無甚傷害,如果要食用到會傷害身體的劑量,更是數學上的不可能。舉例說明,以正常會傷害人體的劑量來說,體重60公斤的成年人必須每天吃超過5公斤的肉才會超過一天的食用安全容許量;假設以便當裡的主菜排骨來算,差不多要一天吃40片排骨才會超標。以台灣人的平均食肉量來算,我們差不多要吃多於正常人30倍肉量的萊克多巴胺肉品,才會達到對人體有毒害的劑量。

其實,含萊劑的美牛早已進口多年,並在大賣場熱銷,然而這個事實和上述我們提到的數據,不見得能說服民眾、改變疑慮。民眾是否會為了難以直接丈量的「台美關係」發展而接受美豬的進口政策呢?顯然政府還需要更多的說服與溝通。

滷肉飯裡的台灣外交戰略

台灣民眾在討論外交關係或互惠時,經常會以「交換」的概念去理解一項政策的益處,然而這樣的想法是對外交本質的認知並不充分,因為外交並不只是基於一次性的交易,「交朋友」也是要點,因此雙方感情的培養也非常重要。近年,台美關係持續穩健前進,且不斷達成新的突破,台灣本土豬肉的安全疑慮已解除,可以開始外銷。在美中角力的兩難之下,蔡英文政府之所以做了一個進口萊豬、萊牛這樣相對冒險的決策,目的就是大幅增進台美關係,以及深化台灣在印太戰略中的立足。然而,台灣當前的民意以及民眾對台美關係實質上的進展認識,卻可能不夠直接,在這樣的情況下,公投恐怕會變成台美關係的程咬金,並可能讓台灣的國際地位繼續被孤立。

要討論美豬、美牛的議題,比起著眼在食品安全的領域,我們也可以換個角度思考,試著了解如此決策背後的原因與目的。在我們看來,進口與否只是潛在的食安問題,但背後卻可能是國安與國家發展的選擇,要如何衡量才能最顧全大局呢?這是我們所有人都必須深入思考的問題。而這,正顯示了解台美關係及外交關係有多重要。

「US TAIWAN WATCH:美國台灣觀測站」,因深感一般大眾普遍欠缺取得美國政治即時訊息的管道,且因語言隔閡、資訊不對等問題而有諸多誤解,2017年由一群關心台美關係的留學生及台美人(Taiwanese Americans)提出的關注台美議題、促進台美關係的公民外交專案發展而來,原名為「美國國會台灣觀測站」,於g0v「公民科技獎助金」提案並獲獎,發展至今成為非營利組織。美國台灣觀測站起先專門關注美國國會的台灣相關動態,後來持續擴展「守備範圍」,作為台美資訊的連結點、轉運站,以文字、影音、採訪等多媒體形式,生動地從台灣觀點出發分析美國政治,也從海外台美人草根觀點以及國際關係的角度推廣、促進一般大眾了解台美關係與美、中、台關係。除了建立正確、快速、方便了解美國動態的管道,也希望讓更多人理解,甚至參與美國的政策決策圈,連結台灣人、台美人、對台灣有興趣者,提高台灣在美政策決策圈的能見度。


書名:《為什麼我們要在意美國?》
作者:美國台灣觀測站
出版社:聯經
出版時間:2021年10月
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