【書摘】《隱藏的說客》

一、此身雖在堪驚—見證一場ECFA政治除魅

我這一生，因為「臨事不能自回」（蘇軾）的個性，難免要吃一些苦頭。

二○○二年我從歐洲回國之後，在台灣經濟研究院「APEC研究中心」找到一份幕僚工作，負責「區域經濟整合」等經貿議題。原本天真地以為，從此可以靠讀書寫報告維生，偶爾寫寫社論、兼兼課過日子。沒想到後來因為ECFA（兩岸經濟合作架構協議）一事，讓我在二○一○年到二○一二年間，整整兩年兩個月沒有正職工作，險釀米缸見底。事後想起，那段經歷確實是人生一劫，而且「此身雖在堪驚」。

我的乒乓球友林生祥的「生祥樂隊」有一首歌〈風神一二五〉，把失業的人即使不失志，但回老家途中的那種近鄉情怯，表現得極為深刻。拜ECFA之賜，我也曾經體會。儘管如此，每當有人問起那段往事，我還是會分享以下這則笑話，以示瀟灑。

火災現場警鈴大作，很多人紛紛撤離，但見一輛消防車有如飛蛾撲火，逆勢疾駛趕往火場。眾人驚呼之餘，嘖嘖稱奇。沒想到事後受訪的消防員卻說：「啊，其實是煞車壞了……」。

二○二○年五月時，有家雜誌社兩個年輕朋友到公平會來，說他們要做ECFA十周年專題，想聽聽我的看法。年輕人顯然事先做足了功課，對我過去那段期間針對ECFA的剖析和質疑都頗有掌握。還特別提到他們也發現「ECFA至今尚未向WTO完成通報程序」，確實是一個帶有濃厚兩岸特色的玄奇協議，一如我當初的預測。

年輕人的來訪，除了勾起回憶之外，也讓我連帶思考另一層次的問題：ECFA這整件事情，對台灣的意義和影響究竟何在？

二○一○年兩岸簽署ECFA，包括十八項農漁產品、五百二十一項工業產品，以及金融業等少數服務業在內，同屬台灣這邊的「早期收穫清單」（early harvest list），簡稱「早收清單」。早收二字更預示著將會有後續談判，主要指貨品貿易協議（貨貿），以及後來引發「太陽花運動」的服務貿易協議（服貿）。

二○二一年中國以檢出禁用藥物為由，禁止進口台灣石斑魚。和先前陸續被禁止輸中的鳳梨、釋迦和蓮霧等三項水果不同，石斑魚正是ECFA簽署後，台灣方面出口中國得以率先減免關稅的十八項農漁產品之一，因此別具意義。

當時的石斑魚養殖，作為ECFA嘉惠台灣農業的宣傳樣板（製造業方面則是工具機），確實因兩岸經貿關係熱絡而大受鼓舞，以致超過合理的養殖面積。就在那段期間，中國逐漸取代日本，成為台灣農產品外銷的第一大市場，並埋下出口市場過度集中的風險。

「早收清單」大概只占台灣對中出口總金額的百分之十六，以及整體對外出口的百分之五。主要由於規模有限，加上彼此互惠的關稅環境和新的產業秩序都已經成形，雙方政府理應都會希望這部分可以繼續維持下去。特別是對北京來說，保有一個和台灣不受政黨輪替影響的實質連結，並不是壞事。

ECFA魔法來源

話說回來，如果說目前ECFA已宛如一隻失去魔法的精靈，那當初的魔法從何而來？又是在什麼時候消失？何以消失？卻顧所來徑，從現在回看二○一○，稍加比對一下今昔大小政策環境的不同也饒富趣味。

說到ECFA的魔法來源，一切都必須從台灣發生第二次政黨輪替的二○○八年開始談起。先就兩岸來說，台灣的海基會和中國的海協會開始恢復中斷多年的制度性協商，雙方每年輪流舉辦「江陳會」，簽署多項合作協議。

如果說這些協議對台灣完全沒有幫助、甚至有害，並不公允。但以「海運協議」為例，由於兩岸行政體制與管制模式的差異，我方偏向「報備制」，中方則採「許可制」，所以看似內容對等的協議，實際執行之後便知，台灣無論是在商業利益或國家主權方面，都吃了極大悶虧。縱然如此，能夠開啟兩岸三通直航，確實深受民間歡迎。

上述這種議約模式和實際執行將對台灣不利的問題，一直要到後來的服貿協議才被真正發現並引爆開來。原因無他，在於服貿涉及人民的日常生活，經驗直覺會告訴人們哪裡不妥，並不需要太高深的學理。

此外，二○○八、二○○九年爆發全球金融危機，美歐日等大市場出現嚴重衰退，但中國經濟表現卻一枝獨秀，貿易與內外投資活動皆相當活絡，甚至一度有「中國盛世」之說。

就在這個時候，台灣對中國市場出口依存度，則從二○○○年的不到兩成五，快速攀升到四成上下。至於台灣對外投資的目的地，更逐漸集中在中國，二○○○年時不過才三成五，到了二○○九年ECFA提出時則已經超過七成。

還是應了經濟學大師克魯曼（Paul Krugman）那句話，「貿易主要還是鄰居現象」，因為貿易分工離不開地理距離和運輸成本，尤其是經濟規模龐大而且快速崛起的鄰居，一如中國，更容易成為台灣的「天然貿易夥伴」。所以，宣稱ECFA與後續的貨貿和服貿協議談判，可以讓台灣進一步掛勾中國市場的論述，確實深具吸引力。

有趣的是，上述台灣對中國貿易和投資依賴的數據，從二○○九年至今大致維持穩定。這一方面揭示，隨著中國經濟轉型和內需日益重要，兩岸產業分工的階段漸趨成熟；另一方面也隱含著，就在二○○九年前夕，台灣對中國的經濟依賴算是高峰。

上述這些條件在在都推升了當時洽簽兩岸經貿協議的熱度，同時也解釋了何以當年反對、質疑ECFA並不討喜。還記得當時有位參與談判的資深官員跟我說，ECFA有如上天掉下來的禮物，而「天與不取，必受其殃」。

中國相對於台灣的經濟優勢主要在於規模。但也就是因為如此龐大規模，加上過去四十年來，藉由對外出口作為經濟成長動能的模式，很容易成為箭靶，並導致美中貿易衝突日益惡化。

二○一七年，當時的美國總統川普開始對中國「翻桌」，包括提高對中國進口產品的關稅，以及針對雙邊投資與敏感科技設限，即使是繼任的拜登也必須追隨此一政策，可說其來有自。

特別是後疫情時代，美、日、歐盟各國勢必加大力道，重組或調整關鍵產業的生產供應鏈，依目前態勢演變，兩岸經貿關係也會有所轉折。凡此，都已和ECFA簽署前夕的國際政經環境大異其趣。

二○○二年我到台經院任職，首要任務就是負責台日「自由貿易協定」（FTA）可行性評估。在和日方交涉期間，深刻體認到台灣對外締結FTA的最大障礙就是「中國因素」。

二○○四年我承接政府「中國和東協成立自由貿易區研究」的委託計畫，更明白了中國如何運用「架構協議」的簽署模式，特別是透過農產品的「早收清單」和「讓利」措施，逐步說服原先反對的菲律賓、泰國和馬來西亞等國改變立場。同時也瞭解了東協和東亞區域主義的發展侷限。

二○○五年我曾到日本「亞洲經濟研究所」（IDE）客座數月，研究東亞區域主義。同時期的各國訪問學人多半去研究如何跟他國洽簽FTA，深化彼此經貿關係，只有我在鑽研特定國家比如台灣，被排除在外或被邊緣化的不利影響。有一次聊起來訪目的，還惹得大家哄堂大笑。

「FTA先生」

幾年下來，由於我對區域經濟整合的研究日深，薄名在外之餘，院內同僚更幫我取了一個「FTA先生」的外號。

因此，當馬政府在二○○九年一月底正式對外宣布，兩岸即將簽署ECFA，而且說帖的關鍵字就是「架構協議」、「早收清單」、中國將會對台灣「讓利」等等。不難想像由於我對這道問題已經思索和準備長達七年之久，所以很快就做出「有效回應」並「獲得迴響」。

回應方式不外乎在報紙上寫文章、接受採訪、參加座談會、上電視參加辯論，最後甚至寫成專業論文，發表在國際期刊。論述範圍更涵蓋此協議在國際經貿關係的意涵（是否符合WTO規範）、對台灣經濟產業的潛在衝擊（尤指貨貿與服貿等後續協議）、是否加劇兩岸經貿不對稱依賴，乃至台灣在經貿外交被FTA簽署風潮邊緣化的困境，能否藉以突破等等，重要問題可說全無遺漏。

以ECFA來突破台灣對外簽署FTA的困境問題為例，當時我主要的回應論點包括：中國正在「請君入甕」（以經促統），而且邊緣化台灣就是其主要經濟戰略，怎可能只因為兩岸簽署ECFA就放棄？

換句話說，台灣在國際上愈被邊緣化，ECFA及其後續協議就能讓台灣經濟更加依賴中國市場，並進一步和政治議題（例如九二共識）連結的力道也就會愈強。這也解釋了，何以當時中國的涉台人士，在很多場合都對馬前總統把「ECFA和台灣對外洽簽FTA做聯結」的講法很不以為然。

由於我的講法不僅架構完整，更有理論基礎，兼具戰略和戰術價值，所以很快就成為當時質疑或反對ECFA的重要論述，並引起朝野注意和迴響。其中最大的迴響就是替自己帶來不少麻煩，最後在身心俱疲的情況下黯然離職。

台經院這個民間智庫，最主要的收入來源即來自於政府委託計畫，特別是在當時馬政府決意要推動ECFA的情況下，很容易就成為施壓對象。不管如何，ECFA的確改變了我的人生路徑。

時至今日，雖然FTA風潮已過顛峰，但台灣仍應積極對外尋求貿易協定之簽署機會。新近傳來「台美二十一世紀貿易倡議」已正式啟動談判的好消息，雖然此一貿易倡議目前並未納入關稅減讓等市場開放內涵，更多的則是法規管制與數位貿易等治理議題，在我看來剛好符合台灣之所需。

主要理由在於，隨著數位經濟時代的來臨，健全產業發展已經更加仰賴智慧或無形資產、國內經濟治理品質和人才培育；加上地緣政治多所緊張，以及新冠肺炎疫情推波助瀾，不僅全球化稍見退卻，透過少數國家之間的談判協商以降低彼此關稅，或取得更優惠市場進入條件的傳統區域主義（即FTA），也都逐漸式微。

ECFA為太陽花運動埋下引信

回到二○一○年六月二十九日的重慶。由於二○○三年六月二十九日中國和香港早已簽署類似協議（Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA），所以選定這個日子顯然是精心安排。當海基會江丙坤董事長和海協會陳雲林會長代表雙方署名的那一剎那，會場杯觥交錯、閃光燈此起彼落，當時應該是萬萬沒想到，不出四年（二○一四年），台灣會發生三一八太陽花運動。

一場震撼人心的運動必然是由很多因素共同促成，絕非偶然，亦即縱使世事難料也仍有跡可尋。從我比較熟悉的經濟整合原理、特殊的兩岸關係，以及安全和分配議題的關切更甚以往等角度切入，大致也能看出其中端倪。

首先，雖然ECFA順利完成簽署，但後續協議的談判和簽署順序卻出現亂流，不僅釀成馬政府執政災難，更讓其一路勢如破竹的兩岸統合進程受到重挫。

ECFA已經載明，兩岸同意在早期收穫的基礎上，於ECFA生效後六個月內就貨品貿易和服務貿易協議展開磋商。

按照經濟整合的自然順序，貨品貿易協定因為涉及關稅減免比較單純（邊境上貿易），所以應該優先處理。至於服務貿易協定則因必然會有投資和人員移動（邊境內貿易），政治和經濟社會都會比較敏感之餘，制度法規的調和更是重點，通常尾隨在後。

根據歐洲經濟整合經驗，貨品、服務、資本、勞工之移動能力，統稱為「四大移動自由」。其中，貨品和服務構成商品市場，資本和勞工則歸類為生產要素市場。愈往後面的經濟整合程度愈深，雖然預期利益愈大，但雙方所需的制度調和條件及調整成本也都愈高，政治上也因此更加敏感。更詳細的討論，可參考拙作《邊緣戰略：台灣和區域經濟整合的虛與實》。

然而，主要由於兩岸之間的貿易仍未正常化，特別是台灣仍有超過兩千項的農工產品禁止從中國進口，其中農產品的開放尤其敏感，以致讓馬政府的決策或談判團隊想繞過貨貿，直取服貿。

馬政府因何誤判？

馬政府做出直取服貿的決定，很可能是基於二○○九年開始大量開放中資之後，並未受到太大的關注，遑論有效阻擋。既然服貿和投資密切相關，理應也會順利達陣。

服貿協議的內容涵蓋台灣各行各業，例如醫院、印刷出版、洗衣店、汽車保修、停車場、旅館經營、中西藥批發、美容美髮、社會福利機構、殯葬業等，從食衣住行育樂到生老病死通通都在內。乃至電信、地質探勘、港口水文偵測等涉及國家安全的基礎建設，也不放過。更麻煩的是，服貿將使得中資和部分白領勞工，慢慢進駐「台灣社區巷弄」之中。

事後來看，如果當年服貿沒被擋下來，北京對台灣就如同登堂入室。所謂「用買的比較便宜」，恐怕就不會只是一句口號而已。

近來兩岸關係又有新局面，中國軍機、航艦更是環島軍演、頻頻越過台海中線，改變「現狀」（status quo）的企圖昭然若揭。曾跟一位朋友討論一個問題：是這種直接威脅的時刻比較危急，還是當年中國的對台懷柔政策比較厲害？

答案恐怕是見仁見智吧，但至少現在大家普遍都有警覺。尤其是在二○一九年香港「反送中運動」之後，中國共產黨的權力邏輯和真面目，更是逐漸清晰可見。

其次，兩岸議題由於政治敏感，原本更需要透明化，然而資訊透明化和民主監督卻是馬政府對中關係的死穴。

立法於一九九○年代的「兩岸人民關係條例」，反映的是當時兩岸的互動和交往強度，遠遠不符後來日益密切的兩岸經貿關係之實況和需要。當然更是跟不上馬政府日益明顯的兩岸政經統合進程。

例如，二○○八年馬政府上台之後，快馬加鞭一共和北京簽署了二十三項協議，其中第二十三項就是雙方在二○一三年六月所簽署的服貿協議，涉及雙方國內的服務業開放、彼此投資和商務人員往來，無論是經貿關係或政治意涵，重要性不言可喻。

然而，這些協議不僅在談判或簽署過程都刻意迴避國會（立法院）實質監督，最後在立法院的部分，竟然只是「備查」，而非「審議」。根據當時官方說法，服貿屬於《兩岸人民關係條例》四之二條所界定的「協議」。依該法，協議內容只有涉及法律訂定或修正時，才需要在協議簽署後三十日內，報請行政院核轉立法院「審議」。由於服貿可以不涉及法律訂定或修正，所以立法院的審查強度只能到「行政命令」！這也就是後來爆發太陽花運動的導火線。

關於這點，賴中強律師的目光獨到和長期燒冷灶的堅持，最教人動容。雖然受注目程度遠不及當時諸多明星（或神），但沒有他就沒有從二○一○年ECFA簽署以後，即相當活躍的「兩岸協議監督聯盟」等公民團體，以及更後來面對服貿爭議時的關鍵論述和行動決心。賴律師堪稱台灣維新志士或現代墨子，永遠在奔走途中。

至於「兩岸協議監督聯盟」之所以成立，就是因為ECFA的簽署而來，主要成員包括台灣人權促進會、台灣勞工陣線和地球公民基金會等民間組織。就在我離開台經院之後，也曾參與其籌組和後續活動。

最後，人類社會關心的三大主軸，經濟成長（財富）、分配不均與安全，不同時代迭有變更，絕非一成不變。

二○○九年爆發全球金融危機，全球化與經貿自由化的贏家輸家議題日益尖銳，愈來愈多人更加關心所得分配不均，乃至個人經濟安全。所以即使有二○一○年ECFA的成功簽署經驗，乃至一再強推服貿「利大於弊」，遂慢慢地失去說服力。

援軍抵達

二○○八年台灣再度政黨輪替，當時下台後的民進黨元氣大傷，並由蔡英文主席領導本土勢力「生聚教訓」，以期東山再起。

二○一二年馬英九總統連任成功，更在立法院擁有多數席次，民進黨內也一度出現對中政策是否為再次執政障礙的迷思與爭論，或稱「最後一哩路」。蘇貞昌主席任內（二○一二∼二○一四）更恢復設置「中國事務部」，並成立「中國事務委員會」，全方位展開對中政策檢討和路線釐清。

二○一四年爆發三一八太陽花學運前夕，我適巧負責民進黨中國事務部（二○一二年八月被蘇主席延聘擔任主任）。坦白說，當時的局面和心情有如受到低氣壓籠罩，也只能步步為營。

但就在三一八那晚，眼見來自四面八方的人潮湧向立法院和附近街頭，我知道援軍已經抵達。而我和ECFA長達六年的周旋，也終於告一段落。ECFA的魔法，不論過去那段期間在台灣上空如何翻雲覆雨，終被馴服除魅。

（本文為修訂版，原載於二○二○年六月二十九日《自由時報》。）

謹以此文，敬那段艱辛歲月和所有曾幫助過我的人。作者現任公平交易委員會委員，奧地利茵斯布魯克（Innsbruck）大學經濟學博士，德國曼海姆（Mannheim）大學國際經濟關係研究所畢業、國立中興大學法商學院（現台北大學）經濟學碩士。曾任台灣經濟研究院APEC研究中心副研究員、民進黨中國事務部主任、國立清華大學社會學研究所「中國研究學程」兼任助理教授等職。著有《邊緣戰略：台灣和區域經濟整合的虛與實》一書，翻譯《克魯曼驚奇》。興趣：桌球、西洋棋、脫口秀研究。